碳排放双控“行至中场”须加力

日前，国家发展改革委环资司就“十四五”节能目标完成进展滞后分别约谈湖北、陕西、甘肃、青海四省发改部门负责同志。约谈指出，上述省份能耗强度下降滞后于“十四五”目标进度要求，个别地区甚至不降反升。这让有关能耗双控的话题再次成为舆论热点。

作为我国节能工作的核心制度之一，能耗双控有效推动了能源利用效率的提升，减缓了能源消费的增长速度。如果从“十一五”规划首次提出单位GDP能耗强度算起，我国持续推动能耗强度下降已超过17年。据统计，2012年以来，我国单位GDP能耗累计降低26.4%，年均下降3.3%，有力支撑了碳排放强度下降，对经济转型发展起到积极推动作用。

近年来，随着我国碳达峰碳中和目标的提出及相关顶层设计的建立，能耗双控制度的不足也逐步显现出来，特别是在科学设定能源双控目标、指标分解落实等方面存在一定的局限性，已不能完全适应当前经济社会发展需要。两年前，一些地方为实现减排目标采取拉闸限电、煤电“一刀切”等运动式减碳，给经济平稳运行带来一系列连锁反应，教训是深刻的。

回头看，上述现象之所以会产生，根本原因在于传统能耗双控要求与碳达峰、碳中和目标之间不能够完全衔接。对此，2021年12月份召开的中央经济工作会议及时作出调整，提出“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”“创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”等具体要求。党的二十大报告也明确提出，要完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度的双控制度。

从本质上看，能耗双控与碳排放双控的根本目标是一致的，但最大区别在于：前者执行简便高效，缺点是不能区分用能类型，在限制化石能源使用的同时也限制了可再生能源的发展；后者约束的重点在于化石能源的消费总量与强度，但碳核算、额度分配等程序较为复杂，好处是可再生能源使用将不再受限制。从能耗双控转向碳排放双控，意味着全社会能源消费的弹性更大，碳减排措施的精准性也更高了。换言之，经济要发展，就必须大力开发包括可再生能源在内的清洁能源，必须用碳排放双控把能源安全、经济发展以及气候变化有机统一起来。

不过，从能耗双控向碳排放双控转变不会一蹴而就，有时还会出现反复。今年以来，随着各地铆足干劲“拼经济”，部分地区能源消耗持续增长，给全社会能耗强度下降带来较大压力，特别是有些地方急于上项目抓投资，在节能审查上有所松弛，对高耗能、高排放、低水平项目管理乏力，节能形势总体较为严峻。有关部门要加强节能审查和节能监察，既坚决遏制“两高一低”项目盲目上马，也要下大气力推广节能技术，通过对标能效标杆水平和基准水平，强化高质量发展用能保障。

从中长期看，推动能耗双控向碳排放双控转变的鼓点也在加密。今年7月份，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，从制度层面为今后一个时期的双控转换指明了方向、明确了路径，强调要坚持先立后破，完善能耗双控制度，优化完善调控方式，加强碳排放双控基础能力建设，健全碳排放双控各项配套制度，为建立和实施碳排放双控制度积极创造条件。

需要指出的是，能耗强度下降是“十四五”规划纲要的约束性指标，在执行上具有制度刚性，是必须完成的目标任务。但约束不是限制发展，而是为了飞得更高、行得更稳，是为了蓄积更加充沛的发展后劲。我们要坚持节约优先方针，更高水平、更高质量地做好节能工作，用最小成本实现最大收益；还要把稳工作节奏，统筹好发展和减排关系，实事求是、量力而行，最大程度地把政策协同效应发挥出来。