山水改制遭遇政策困境

　　国有企业怎样实现“有进有退”？在进的过程中，如何盘活存量资产？退出时又如何防止国有资产流失？山水集团的产权改革试验，通过实现国有资产和职工身份的“双置换”，探索了一条解决“钱从哪里来，人往哪里去”问题的途径。

　　在这场变革中，政府的角色定位同样十分关键。政府应该做的，是为企业改制创造一个良好的政策环境，完善深化国有企业改革的各项配套措施，彻底打通国企改革的通道。剩下的则是给予企业充分的自主权，允许企业根据各自的实际放手进行改革，使国企改革的步伐更加坚决和彻底。

　　“济南市政府催着山水集团把企业改制尽快一步到位，实际上我们集团自己更着急。但是由于相关配套措施不明朗，山水集团的改制现在遇到了政策瓶颈。”4月9日，在济南长清山水工业园区，济南山水集团有限公司(下称山水 )董事长张才奎担心地对记者说。

　　以锐意改革著称、带领企业扭亏为盈直至闯入全国水泥行业第三位的张才奎为什么这次显得有些“彷徨”？据透露，济南市近期相继出台了多项深化国企改革的政策，这些措施较之以往有了更高的可操作性，力度空前，显示了济南市领导的决心。但是问题很快也反映出来：由于针对的对象过于宽泛，不同的企业在操作中还是感到棘手。

　　19号文发布

　　去年下半年，济南市出台了《济南市人民政府关于深化国有工业企业改革的意见》〔济政发(2002)19 号〕，该文件被简称为“19号文”。济南市全面改造国企的决心和力度在这份文件中充分体现出来。因而19 号文甫一发布就受到当地国企欢迎。

　　济南市政府的一位官员告诉记者：“19号文是为了配合济南实现‘ 工业强市’的总体目标出台的，指导思想是深化企业产权制度和劳动用工制度，以此为突破口，把济南的国有企业改造成为多元股权结构的公司制企业。”他不否认，这次改革的力度在济南市的历史上是空前的，尤其是对于国有资产和职工身份的置换，19号文给予了明确。这在过去 是从来没有的。该官员介绍，济南市政府并意欲借此次改革，做大做强济南市的10户重点集团和30户重点企业，山水这样的大集团当然是市政府关注的重点，此前山水的产权改革一直走在整个山东省的前头，我们要求他们为其他企业做个表率，力争在今年年底前完成改制任务。

　　为保证这次改制规范操作，19号文提出了“四个到位”的原则，一是出资人明确到位；二是法人治理结构规范完善到位；三是劳动关系理顺到位；四是企业债务妥善处理到位。同时提出两年内国企改制画上句号，国有比例下降到 30％。

　　按照19号文规定的时间表，国有小企业改制应该在去年底已经完成； 22户市属国有中型企业和集体企业力争在今年6月底之前完成改制；而包括山水集团在内的国有大型企业和重点集团要在今年底完成改制任务。

　　19号文对于资产评估、不良资产核销、土地使用权、企业改制后的各项费用、劳动关系、补偿金计算等都有涉及。“19号文的出台将推动深化济南市国企改革的力度和速度，使国有工业企业的改制走向深入。” 济南市经委人士表示。

　　山水的改制

　　事实上，在19号文面世之前，山水集团的改制就一直走在山东省乃至国内企业的前头，有些做法甚至一度被看成是走得过快过远。“争议肯定有，不过有一点可以肯定，我们集团在前期改制过程中一直是比较稳妥，实现了预期目标。”山水集团办公室主任陈学师告诉记者。

　　山水集团的改制以“两个置换”闻名。在把企业带到前任无法企及的高度之后，张才奎意识到：国企冗员包袱沉重，国有资产产权虚置，是制约山水进一步发展的难点。他说：“要解决钱从哪里来、人到哪里去的问题，必须加快产权制度变革，该退则退，该进则进。”

　　山水首先从对集团下属的中小企业入手。分别对济南建材一厂、济南石材设备制造总厂和济南花岗岩开发公司采取企业与职工解除合同、支付职工一定数额经济补偿金的方式，置换职工的国有身份，同时鼓励和引导职工用企业支付的经济补偿金入股买断或者租赁企业现有的土地、厂房及机器设备等部分国有资产，以股东身份组成新的企业，实现国有 资产和职工身份的“双置换”。

　　山水的具体做法是：经济补偿金以上年度企业职工平均工资为标准，工龄在10年以下的按一年工龄补偿一个月工资计算，工龄在11年以上的按一年补偿一个半月工资计算。职工用补偿金购买企业有效资产或者租赁企业资产继续经营。参加改制的职工以补偿金入股的形式组成新的公司，不愿进入新公司的则领取现金后自谋职业。陈学师以由建材一厂改制的鲁冠砼有限公司举例说明：过去建材一厂700多人，年产量20万立方米，改制后的鲁冠砼有限公司减少为200人，年产达到40万立方米。

　　通过这种方式操作，山水共完成12家单位的改制，1880人与企业解除劳动合同，其中715人组建了1 4家民营公司，这些改制后的企业没有任何负担。除个别企业还租赁山水企业资产经营外，大多数已经和山水没有任何关系。而且据山水集团人士介绍，这些企业现在“经营状况普遍良好”。

　　2001年，山水集团又通过职工内部募集资金成立了济南创新投资有限公司，而集团参股只占不足20％。显然，“创新”是一家民营投资公司。公司成立后即屡有动作，先是成功收购长清一家水泥厂，并在此基础上建成山水世纪创新水泥有限公司。山水的意图是：通过整合做大“ 创新”使之具有庞大的资本运作能力，然后最终实现山水的产权改革计划。据透露，山水下一步的打算是将现有国企职工的身份进行置换，职工以身份补偿金入股“创新”，然后由“创新” 购买山水集团的国有股份。山水集团人士向记者介绍：“按照集团的设想，最终国有股的比例应该有近80％退出。”

　　山水的困惑

　　一系列改革之后，山水朝着清晰的民营化方向前进，国有股的退出在资本的运作下正有条不紊地进行。山水的 “两个置换”亦成为山东国企改革的一个范本。而面对19号文，心气颇高的山水集团却有话要说。

　　按照19号文规定，山水集团将对下属的山东水泥厂、济南新型建筑材料厂、山水管道有限公司、山水塑编有限公司和商河东岳水泥有限公司等五家企业进行改制。

　　山水的思路是，这次仍通过给予身份补偿的方式，解除职工与改制企业的原有劳动关系，由改制后企业重新安排岗位，身份补偿金提留后，按照19号文规定的优惠比例(20％～40％)置换为净资产量化给职工，由职工投入投资公司，投资公司则利用本部分净资产与集团公司合资组建有限责任公司。

　　山水集团财务处的刘德权认为：“19号文总体精神令人振奋，但是规定过于笼统，不明确”。他举例说，对于企业资产评估，19号文规定， “对于2001年12月31日以前的应收账款，账龄在2年以上、3年以内的按应收账款的40％核销；3年以上的按照75％核销。”现实情况是，最近几年各改制企业资产重组频繁，资产遗留问题很多，但是与改制配套的具体核销程序在19号文中并没有体现，相关办法也不明确。由此带来的问题是报批手续繁杂，审批难度较大，不良资产一直未能核销。虽然在 19号文出台后，山水立即动作，完成了资产和人员清查工作，并聘请中介机构进行财务审计和资产评估，但由于不良资产尚未核销的缘故，评估报告目前尚无法出具。

　　另一个关键问题是土地处置。山水认为，“19号文对于土地处置的具体操作并不明确。如果土地处置实施细则不能出台，势必影响改制工作的进一步开展”。目前，山水五家改制企业共涉及土地1155亩，账面价值11284 万元，占到评估后净资产的35.5％，并且如果土地评估后所占比例会更大，土地处置成功与否直接影响到改制成败。“ 如果严格按照现有土地政策办理，划拨地需要出让，巨额的土地出让金必将抽干企业的流动资金，严重影响改制后企业的正常生产经营。”刘德权分析，按照19号文规定，保留划拨地的形式由职工按照评估价值购买，则：一是按照土地部门的思路，划拨地最多保留2～3年，必将通过土地普查的形式限令企业全部出让，那时由于土地升值出让金将更高，对于承担了相当改制成本的改制后企业来说“无疑是一场灾难”；二是庞大的土地资产必将严重影响改制后企业的股权结构和国有股权的顺利退出。

　　19号文规定，劳动合同制工人的身份补偿以659元为基数，工龄10 年以内的按每年计发1个月工资给予补偿，10年以上的按每年计发1.5 个月工资给予补偿。而按照《劳动法》等规定，固定工应按照不低于社会最低工资标准的厂平工资补偿。如山东水泥厂去年厂平工资为1464元，远远高于659元的标准。但是假设一名职工工龄为15 年，若按固定工计算补偿为11533元，若按合同制工计算应补偿21960元。该人士认为，企业改制成本将因此加大。19号文标准很容易引发劳动争议。“谁还敢冒着违法的危险进行改制呢？”

　　一位山水人士困惑地说：“按照现在的办法，企业改制成本将会很大，但是改得越晚，越需要规范，企业改制成本越高，难度也越大，政府的负担势必越重！”

　　企业的困惑不止这些。一位参与山水改制的人士介绍，济南市国企改制由市经委统一负责，但是改制涉及到财政、劳动等多个部门，可谓牵一发动全身。但是经委又调动不了这些部门，致使许多事情很难办。此种困惑似乎不独山水独有。中国社会科学院经济研究所微观经济研究室主任王红领分析，包括山水在内的国企进一步改制的障碍不单单是技术上的操作，更关键的是来自传统制度的干扰。张才奎希望，由政府成立一个权威部门通盘协调企业改制，解决政策瓶颈，彻底打开国有企业改制的通道。

　　济南市政府一位官员接受记者采访时认为，国有资产评估、不良资产核销、各项资产处置，都是国企改制过程中的难点。另外，劳动关系、债务问题解决起来也有难度，企业站在不同角度肯定有不同想法，这毫不奇怪。下一步，济南市政府将继续抓好企业改制的各个关键环节，切实降低企业改革成本，及时总结经验，完善改革过程中的有关政策，确保改革顺利推进。