多地探索城市更新新路径：“适老化、无障碍改造”成趋势

今年的城市更新任务中“适老化”“无障碍”等关键词频繁出现。政府工作报告中提到，再开工改造一批城镇老旧小区，推进无障碍环境建设和适老化改造。

位于珠江南岸的琶洲村是广州最大的城中村之一，在改造前，这里城乡结构反差强烈，村外是一片广州地标建筑，而村内充斥着各种城中村常见的“城市病”。而如今，经过改造后的琶洲村焕然新生，高楼建筑、文化广场兴建，一些特色的传统建筑也被保留，历史与现代在这里相融共生。

这是城市更新时代下的一个缩影。今年，政府工作报告中提出有序推进城市更新。同时，城市更新被写入多个地方政府工作报告中。3月17日，发改委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，再次“点题”城市更新，将其列入今年的重点任务。

在去年各地密集出台城市更新条例基础之下，今年或将进入到城市更新工作全面展开的一年。

受访专家表示，在我国实施积极应对人口老龄化国家战略背景下，城市更新工作应结合中国特色和需求推进无障碍环境建设和适老化改造，补充社区养老模式和条件，以满足人民群众对美好生活的不断追求。除惠及民生外，城市更新也将成为扩内需、增投资的重要方式，未来应充分发挥市场主体力量，推动多方资本参与支持城市更新可持续化运作，发挥城市建设撬动内需的重要支点作用。

适老化、无障碍成“关键词”

2021年8月，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题》的通知，否定城市更新沿用过度房地产化的开发建设方式，明确坚持“留改拆”并举，划定“2255”底线。而《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中也再次提到“注重修缮改造既有建筑，防止大拆大建”。

而今年的政府工作报告在去年“实施城市更新行动”的基础上进一步提出“提升新型城镇化质量，有序推进城市更新”。目的是对过去城市更新模式的纠偏，抑制无序拆迁的“野蛮生长”，回归城市更新利国惠民的初心。

21世纪经济报道记者注意到，今年的城市更新任务中“适老化”“无障碍”等关键词频繁出现。政府工作报告中提到，再开工改造一批城镇老旧小区，推进无障碍环境建设和适老化改造。除国家层面外，地方政府工作报告中这一导向也十分明显，多地就老楼加装电梯提出量化目标，此外，湖北省提出完成适老化改造1.5万户，安徽省提出打造一批无障碍示范区。

广东省体制改革研究会执行会长彭澎在接受21世纪经济报道记者采访时表示，加快推进老旧小区适老化改造是实施积极应对人口老龄化国家战略的重要举措，步入老龄社会，“适老化”“无障碍”可能成为普遍需求，应该纳入城市规划、建设、更新的硬性规定。

去年12月，住建部透露，2019年以来，全国各地结合城镇老旧小区改造加装电梯近2万部，增设或改造提升养老、助餐等各类社区服务设施近3万个。但总体看来，老旧小区适老化改造仍在起步阶段，还存在一些问题。

彭澎认为，未来要优化城市更新适老化改造，应满足四个方面的需求。一是“行”的需要，阶梯加装坡道、防滑、扶手等设施，上楼、过街尽量有电梯等。二是“如厕”需求，公共厕所设置以及“六小件”配齐、单位厕所对外尤其是老年人开放等。三是“急救”系统，如AED设置、救护车通道等。四是“托老”设施，如长者食堂、日托、星光老人之家、平安钟等。

“就老龄社会而言，要考虑到大多数中国老人以居家养老为主，多补充社区养老模式和条件，推动更加人性化、适老化的城市更新改造，从需求出发，从中国特色出发。”彭澎表示。

除民生方面，以城市更新优化产业布局和结构也成为各地目标。如上海今年提出推动功能布局调整和产业结构升级，高标准推进南大智慧(601519)城、吴淞创新城、金山滨海国际文化旅游度假区等建设。青岛提出以保护、保留、利用、提升为主导，重塑产业与空间关系；通过推进低效片区再开发，进一步优化产业布局,完善城市功能，提升城市品质，为城市发展注入新动能、导入新产业、焕发新生机。

华南城市研究会副会长孙不熟向21世纪经济报道记者表示，过去城市更新更像是房地产开发，所以现在地方文件均要求城市更新要有产业导入。目前很多大城市的老城区面临产业空心化的危机，通过城市更新可以将更多空间活化利用，吸引更多产业重新进入老城区，优化城市产业空间布局，形成新的产业增长点。

探索城市更新多元治理模式

城市更新不仅是民生工程，更是发展工程。在扩大内需战略下看，城市更新不仅对于补短板、扩内需、增投资意义重大，同时也将有助于畅通循环，建设强大的国内市场，促进经济长期持续健康发展。

根据2月24日举行的国新办新闻发布会上公开数据，据不完全统计，截至2021年底，全国411个城市共实施2.3万个城市更新项目，总投资达5.3万亿元。

2022年，城市更新继续延续热度，成为各地重点项目投资热点。例如《广州市2022年重点项目计划》和《广州市2022年重点建设预备项目计划》中提出，2022年，广州城市更新等重点工作项目共54项（含6个预备项目），总投资达9776.27亿元；石家庄发布的2022年重点建设项目名单中包含城市更新项目71项，总投资586.9亿元，年度预计投资300亿元以上。

而城市更新撬动的巨大内需空间和投资潜力，吸引多方资本进入这一新兴赛道。北京、上海、无锡、天津、成都、广州、石家庄等地纷纷成立城市更新基金，且呈现基金体量较大的特点。近日，上海城市更新引导私募基金合伙企业（有限合伙）注册成立并完成备案，注册资本为100.02亿元人民币，作为2021年6月发布的上海800亿元城市更新基金中的引导基金，其备案完成标志着上海在城市更新资金支持方面取得重大进展。除上述城市外，重庆也在积极拓宽城市更新资金的来源渠道，提出力争今年完成城市更新基金筹建。

部分城市的城市更新基金呈现多元化构成特征，除政府和国企外，社会资本也能参与其中，这种政府、国企、社会资本多方参与城市更新的模式正被逐渐推崇。

近日，广州发改委发布《广州市关于支持社会力量参与重点领域建设的指导意见》，其中重提加大社会力量参与城市更新的力度。

城市更新项目周期长、成本大，相比之下，对民企而言，国企融资成本更低、风险更低，但民企也拥有效率高、经验足等优势，将在城市更新中发挥重要作用。

华兴证券（香港）首席经济学家兼首席策略分析师庞溟在接受21世纪经济报道记者采访时表示，如何撬动更多的增量资金参与并盘活存量资金，是关系到城市更新投资与建设能否顺利开展的关键。在加大财政资金支持力度的同时，应强调投资的有效性、适度性、可行性、持续性，合理设计盈利模式，精细安排融资方式，充分发挥市场主体力量，探索社会资金与民间资本平等参与城市更新的模式，鼓励行业龙头企业带动中小企业特别是科技创新型企业以多种方式参与城市更新。

多方资本参与将推动城市更新可持续化运作，充分释放我国城市发展的巨大潜力，发挥城市建设撬动内需的重要支点作用。同时，城市更新中基于数字化、网络化、智能化的新型基础设施建设，也将成为新的经济增长点。

庞溟表示，适度超前开展城市更新在内的基础设施投资，才能稳住我国经济的基本盘，夯实数字经济和中国智造发展基础，更好地推动经济高质量发展，促进我国经济社会转型发展，扩大有效投资和消费。“考虑到传统基建对经济增长的边际贡献逐步削弱等因素，城市更新对各方面都能产生较强的带动效应，并能作为承托新城市建设、智慧城市建设和数字经济发展的基础。”