促中小企业复兴，多位人大代表建议修订《企业破产法》

“昨天工信部中小企业局已经给了反馈，相关程序正在进行中。”

3月10日，全国人大代表、上海市人民政府参事陈晶莹说，在日趋复杂的市场环境和疫情背景下，我国中小企业经营风险增加，对重整制度的改革需求尤为迫切。然而，我国现行重整制度存在适用主体不明确、申请动力不足、制度供给单一、程序高昂等问题。因此，她在今年的两会上提出关于修改《企业破产法》的议案，建议依据中小企业的特殊属性和内在需求来重构适合中小企业挽救的重整制度，修改完善《企业破产法》。

今年的政府工作报告提出，全球疫情仍在持续，世界经济复苏动力不足，大宗商品价格高位波动，外部环境更趋复杂严峻和不确定。我国消费和投资恢复迟缓，稳出口难度增大，能源原材料供应仍然偏紧，中小微企业、个体工商户生产经营困难，稳就业任务更加艰巨。今年我国将着力稳市场主体保就业，加大宏观政策实施力度。完善减负纾困等政策，夯实经济稳定运行、质量提升的基础。

中小企业破产少

陈晶莹援引数据表示，截至 2020 年底，我国市场主体总数已达到1.4亿户，中小企业户数占比高达95.68％，贡献了60%的GDP、50%的税收以及80%的城镇就业。然而，中小企业的生命周期整体较短，平均寿命仅2.9年，集团公司的平均寿命也只有7-8年。

尤其是在新冠疫情的影响下，中小企业的韧劲抗性更显不足，企业倒闭数量增加。但是，“通过破产程序退出市场的企业却少之又少。”陈晶莹表示，自2007年6月《企业破产法》实施以来，我国每年的破产案件受理数量从未破万。2021年最高法会同国家发改委、财政部等出台保障破产管理人依法履职意见，提高破产效能，充分发挥破产重整功能，挽救困境企业，审结8955件破产案件，审结481件破产重整案件，而中小企业的破产案例比例微小。

陈晶莹认为，造成中小企业倒闭多、破产重整少的原因，除了人们对破产功能认识不足，没有真正理解破产法在市场经济中的重要社会调整作用外，更重要的是传统重整制度、《企业破产法》的相关规定不适于中小企业的本质特征和生存发展需求。

因此，她提出，建议明确扩大《企业破产法》的主体适用范围，从现行的“企业法人”扩展为“企业等营利法人、非营利法人、非法人组织、个体工商户、自然人等各类市场主体”，

其次，在《企业破产法》的重整程序方面做相应的修改和补充。比如，中小企业重整应以企业的主动申请为前提，并且法院对重整可行性的审查可适当简化等。另外，在《企业破产法》第八章重整部分增补适用于中小企业重整的规则，并为中小企业重整设立专门的破产管理部门。

突出市场化、法制化方向

除了上述议案，上海代表团在今年的两会上也专门就修改《企业破产法》提出了一份议案。

这份议案提出，修改《企业破产法》要突出市场化、法治化的方向，可重点在以下几方面加以完善：一是推进破产程序的府院联动机制，形成整体合力；二是完善简易破产程序，提高破产审判效能；三是创设实质合并破产制度，解决关联企业破产难题；四是优化财产保全措施和破产财产处置制度，加快破产程序进程；五是完善破产程序终结后的相关制度，解决破产企业“注销难”的最后一公里问题。

与此同时，上海代表团议案建议，《企业破产法》的修改完善应当加强与相关改革内容的对接，引入重整保护期制度、故意不申报债权人的失权制度；在解决重整完成后的企业的信用修复制度方面，填补制度空白，推进立法与改革相衔接。另外，可梳理总结近年来在企业破产、自然人破产方面的实践经验，把行之有效的制度创新上升为更高位阶的普遍规定。

上海代表团的议案总结了具体的方案，并附上了《企业破产法》建议修改条文。方案包括：规范“府院联动”机制，完善管理人分级制度，完善跨境破产制度，设置破产程序强制启动责任制度，明确破产案件中的涉税事项处理等。其中，对于跨境破产管辖权的问题，引入主要利益中心制度以及主要程序和非主要程序的管辖权区分，对标国际通行做法，加强我国法律体制的开放性和包容性。

全国人大代表、中国人民银行南京分行行长郭新明提出了关于建立大型民营企业债务风险预警机制的建议。他提出，疫情之下，部分大型民营企业债务风险加速暴露。因此，建议从完善破产重整管理人制度、规范关联企业合并重整、提高破产重整方案质量等方面着手，优化破产重整机制。

全国人大代表、国家会展中心（上海）董事、总裁助理章伟民今年关注到了国有企业低效无效资产的清理问题，因此提出关于非正常经营企业清理的若干建议。

他认为，非正常企业清理处置这项工作，在实践开展过程中仍存在缺乏相对有效、费用可控、便捷的救济渠道，以及可快速、大面积推广的操作模式。比如，部分工商吊销未注销的非正常经营企业，其名下或还拥有不动产、债权债务、税收欠缴等情况，此类企业市场主体退出（强制除名和强制注销），在实际中如何处理还有待进一步明确；部分国资参股的非正常经营企业，由于国有股东持股比例低于10%，无法向法院申请司法清理；部分国有合资企业自身本就需要通过司法途径进行清算，同时其下属投资的子企业亦存在吊销未注销、股东失联等问题，使得清理工作陷入僵局。

因此，章伟民提出，建议市场监管机构拟定关于市场主体的强制退出机制，特别是针对长期处于吊销未注销状态的失联企业、僵尸企业、非正常经营企业，强制此类低效无效的市场主体依法有序退出等。