宁夏部分地区违规上马“两高”项目被点名

1月9日，中央生态环境保护督察集中通报的典型案例显示，宁夏宁东能源化工基地（下称“宁东基地”）和吴忠中卫石嘴山等地违规上马“两高”项目、部分能耗替代指标不实问题突出。 

三令五申之下，宁夏部分地区为何仍然顶风违规上马“两高”项目？

未批先建等违规问题普遍存在

根据国家发改委印发的《固定资产投资项目节能审查办法》，未进行节能审查，或节能审查未通过的项目，建设单位不得开工建设。

但此次中央生态环境保护督察组发现，宁东基地17个在建“两高”项目均为未批先建。

根据通报，该基地宁夏宝利公司一期项目2016年6月开工建设，并于2017年3月建成投产，至今仍未办理节能审查手续，长期违规生产；吴忠市太阳山开发区通达煤化公司二期110万吨/年焦化、焦炉煤气甲烷化制取10万吨液化天然气及配套项目，未经节能审查于2020年9月开工建设，2021年5月被开发区管委会责令停止建设，但截至督察进驻时仍在施工。

除未批先建“两高”项目问题外，能耗替代指标不实等问题也相继暴露。

以中卫工业园宁钢公司140万吨冶金焦项目为例，其于2021年4月开工建设，新增182万吨煤炭消费量指标承诺通过减煤措施替代，经督察组核查发现，其申报关停工业锅炉累计减煤42.13万吨，但2018年以来年均实际煤耗仅削减15.14万吨，远小于申报减煤量；石嘴山市将淘汰洗煤企业的1000余万吨洗选加工能力而非实际减少的煤炭消费量作为煤炭减量指标，并已使用100余万吨指标作为新建“两高”项目的新增煤耗替代指标。

经济发展需求与政策要求不匹配

事实上，过去一年，宁夏发改委等部门一直明令禁止违规上马“两高”项目。去年6月，宁夏发改委发布消息称，将采取10项措施，强力推进能耗双控工作。其中，明确提出，将全面梳理排查在建、拟建、存量“两高”项目和不合理支持政策；对已建成的不符合国家和自治区产业规划、产业政策、“三线一单”要求及未落实产能置换和节能减排指标的“两高”项目坚决予以关停，对拟建、在建项目坚决停批停建。

但违规上马“两高”项目现象仍难根除，原因是什么？

“主要症结在于部分资源型城市经济发展的需求和国家政策的要求匹配度不够高，‘两高’项目控制政策要求中缺乏针对地方经济发展而量身制定的能耗考核方法与指标体系。”国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登说。

他以宁夏为例指出，宁夏是欠发达地区，也是我国现代煤化工高地，其经济结构具有显著高碳特征，传统高耗能产业在经济体系中占比偏高，单位地区生产总值能耗和电耗明显高于全国平均水平，分别为全国平均水平的约4倍和2倍。“且宁夏的宁东基地是我国亿吨级大型煤炭基地、国家级现代煤化工基地，当地政府要发展经济，势必会基于宁夏独特的煤炭资源优势而谋划主导产业项目。”

“但目前在‘两高’行业基本实现污染物超低排放的情况下，遏制‘两高’项目盲目发展，主要围绕严格落实能耗‘双控’指标展开。”彭应登直言，像宁夏等经济发展驱动力依赖化石能源为主的地区，若完全受限于国家能耗“双控”考核，部分地区或将出现限产、停产现象，这将限制部分欠发达地区工业化发展进程，不利于地方经济发展大局。

能耗“双控”应转向碳排放“双控”

生态环境部环境与经济政策研究中心能源环境政策研究部副主任冯相昭说：“针对国家煤炭基地所在的西部经济欠发达地区，在满足黄河流域生态保护和高质量发展前提下，应统筹考量终端产品市场需求与能源资源禀赋条件，科学研判，设立差异化分解能耗‘双控’目标，合理控制能源消费总量并适当增加管理弹性。”

彭应登表示：“宁夏问题是共性问题，这警示我们，一方面要遏制‘两高’项目发展，科学、精准、合理地制定能耗‘双控’指标；另一方面，应积极落实于去年12月召开的中央经济工作会议要求，实施新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制方案，将能耗‘双控’转向碳排放‘双控’。”

彭应登进一步指出，以往，可再生能源和原料用能均纳入到能源消费总量控制，对于可再生能源资源禀赋好、绿电发展潜力大的西北地区而言，并不公平，也不利于激发地方发展可再生能源积极性。“下一步应尽快优化调整能耗核算方法，制定可再生能源用能和原料用能不计入能耗总量的实施细则。”

“此外，能耗‘双控’指标并不完全等同于碳排放‘双控’指标。”彭应登说，“部分能耗总量大、强度高的项目、地区，碳排放总量、强度并不一定高。若只依靠能耗‘双控’指标考核，容易‘误伤’可再生能源应用比例高的项目及地区，所以仅依靠能耗‘双控’指标考核是不全面、不完善、不科学的。由于多数‘两高’项目均以燃烧化石能源为主，污染排放与二氧化碳排放基本属于同根、同源、同时，所以采用碳排放‘双控’指标控制‘两高’项目是更为有效的手段。”