全域土地综合整治改革的温岭实践

浙江省温岭市紧紧抓住全域土地综合整治列入自然资源部国家级改革试点契机，以鞋业企业高度集聚、“低散乱”较为突出的横峰大道沿线区域作为突破口，选取22个村启动全域改造产业升级实验区建设，统筹实施城中村改造、产业园区建设、全域土地综合整治、全域水系调整、基础设施建设等工程，从源头上精准破解“低散乱”的传统产业发展模式和“脏乱差”的城中村环境痼疾，涉及土地总面积13.8平方公里，群众2.6万人。通过全域整治、全域改造、全域提升，大破大立、重建重构，实现人居环境优化、产业结构迭代、城市能级提质。2022年，深入实施百村全域综合整治改革，预计盘活土地6000亩以上。

一、全域整治工作的主要做法

（一）打破村界限制，推进资源重配。牢固树立全域一盘棋的系统思维，打破村界，以优化空间布局、盘活土地资源，构建空间形态高效节约的土地利用新格局为目标，统一规划住宅安置区、产业升级区、生态修复区，推进城市有机更新。一是存量用地整合成块。采取土地性质碎片化整理形式，并实施土地流转，产生1320余亩的流量用地指标，在保障村民安置用地和产业安置平台所需用地的同时，产生300亩结余指标支撑城镇和区域基础设施建设。通过土地全域整治，人均村庄建设用地由原先的86平方米下降到51平方米，村庄用地平均容积率由原先的0.72提高到2.65。

二是住宅跨村集中安置。重新统筹整合横峰区域内的19个村，以九龙湖为界，划分东、西区块，统一安置公寓式住宅小区，规划建设安置公寓占地面积1100亩，建筑面积约200万平方米。目前一期13个村完成集中签约，一期小区顺利分配安置，涉及方家洋、莞渭陈和马鞍桥（东区）三个村954户，房源2928套。其中超500户安置村民已入住新家。2022年，横峰计划安置7个村2360户约8000套。

三是产业集聚“腾笼换鸟”。将节约的村庄规划用地，用于建设产业园区，全面推动企业入园区、生产进厂房、职工住宿舍，规划鞋业园区面积超1000亩，目前已建成投用380亩约75万平方米。横峰鞋业一手抓整治，一手抓提升，利用新建园区投运的契机，引导优质鞋企梯度转移、入园集聚，以规模集聚、专业管理提升产业效益。目前凤凰山产业园已引进规上企业9家，园区规上产值占全街道的30%，已形成发展态势良好的优质鞋企群。洋江产业园78亩工业厂房已交付，面向打造精品童鞋产业园区开展针对性招商，目前已有40余家童鞋企业入驻。

四是水网路网布局优化。调整全域200条河流水系，通过拓展骨干河道、增设连接河道、集中布设调蓄水域、加强水污染治理等方式，优化布局河网水域，保障整体区域的水域占补平衡，整体提升水环境质量。通过改造河道364亩，释放建设区域水利规划许可建设用地1197亩。规划中华北路、川安路、田园路、环湖路和横峰大道“四纵一横”的城市路网，突破城市建设瓶颈，推动中心城区北延提质，实现主城区向铁路新区拓展发展空间，打造围绕横峰大道和九龙湖生态绿廊为中心的城市次中心。

（二）强化利益保障，共享改造成果。改变安置房政府主导建设的模式，采用“土地出让、市场开发、政府回购”的方式建设安置住宅和安置厂房，完善要素配套保障。

一是创新安置模式。因地制宜出台《中心城区城中村改造公寓式安置方案》，在取消立地安置、全面推行公寓式安置的基础上，创新推出公寓式住宅和工业厂房相结合的安置方式，居住安置和工业厂房安置实行3:2的分配比例，即安置居民在获得套房安置基础上，还能享受相当于安置住宅面积2/3的工业厂房安置，村民按厂房安置面积比例入股成立企业，以幢以单位登记产权，按比例享有企业股权和企业分红。如区域内的四口之家，被拆迁后可安置330平方米建筑面积的住宅，配套安置三分之二（即220平方米）的工业厂房，则该家庭将享受相当于220平方米工业厂房所有权益和分红权益的股权，资产升值达数百万元，并可长期受益。同时，坚持“居者有其屋”的改造理念，保障村民基本居住权，因家庭条件等特殊原因，原有房产已经转让、名下没有房屋且不符合农民建房条件新建房屋的村民，也可以接近成本价购买安置商品房。

二是完善要素保障。为了缓解区域内人口进一步集聚带来的教育资源供需矛盾，加快推进中小学校建设。截至目前，已建设幼儿园一所，于今年春季开园；规划新建中小学校各一所，均可吸收学生1600余人，预计总投资达29877万元，建成后将新增小学和初中各36个班，并引入市内城区优质学校资源进驻，实现对群众在家门口上好学的承诺。同时，在安置小区配置大量的商业用房，吸引百货、餐饮、超市、美发等商家入驻，方便居民的日常生活。村集体通过出租商铺，也能得到一笔可观的收益。

（三）完善基层治理，引导村转社区。

一是构建村社民情畅达机制，推进精准服务。推动村社小助手数字应用在全域改造安置小区的全面应用，实现村民对“疫情防控、社区规定、便民提醒”等生活所需的重要信息的实时掌握，也让村民的意见建议、困难群众诉求等通过云端直达村社联络员，加快志愿服务精准触达。如，安置小区联络员发现部分群众对环境卫生和文明装修关注度较高，逐级上报后，通过举行民主恳谈，推动小区环境卫生问题的解决。同时，推行派出所民警兼任村党组织副书记机制，尤其是由副所长等下沉到复杂村、工作推进难度大的村，切实维护社会良好秩序。

二是探索村改社区转化机制，推进素质提升。深入实施全域文明创建工程，以全域改造安置小区为阵地，探索社区化管理新模式。目前，全域改造一期安置的3个村已在安置小区共同成立业主委员会，协同推进示范型居家养老服务中心、党群服务中心、社区文化家园建设，通过组织同建、机制同创、党员同管、活动同办、服务同抓，促进生活习惯变革，实现村民变市民。目前，社区每月开展活动10余场次，由3个村共同成立的服务志愿队每月服务群众超400余人次。

二、全域整治工作的启示

全域改造是集改善人居环境、推动产业转型、提升城市韧性、集约土地资源、提升基层治理等为一体的综合工程，实施全域改造必须要具备以下几个条件：

一是要有一定的现实基础，实施区域应有足够的存量建设用地，这是实施全域改造的前提。全域改造的本质是对碎片化土地的整理，通过全面盘活存量土地，提高土地利用效率，实现建设用地指标平衡。以正在实施的全域改造一期、二期、三期15个村为例，创新推出公寓式住宅和工业厂房相结合的安置方式，打破村界，统一规划安置住宅和厂房用地，以规模集聚提升规划效益。规划建设安置公寓占地1302亩、建筑面积约200万平方米，规划建设工业园区占地996亩、建筑面积约120万平方米。建成后，人均建设用地大幅下降，村庄用地平均容积率大幅提高，不仅能够实现指标总体平衡，还可为产业发展腾出宝贵的用地空间。

二是要有一定的区位条件，实施区域自身存在改造需求，这是实施全域改造的核心。全域改造的模式特点是大拆大建、推倒重来，因此这并不是普遍适用的改造方式，必须要结合实际、因地制宜。如横峰，南靠中心城区，北接铁路新区、泽国，西联大溪，是中心城区北扩提质、联结两大小城市的重要区域。同时，其以鞋业为主的产业，低散乱危现象突出，企业品牌创新意识不强，产品质量不高，同质化竞争现象普遍存在，亟需转型升级。总之，横峰既是城市化进程的重要节点，也是产业转型升级的重点区域。但多年来的发展实践证明，无论是产业整治提升、“三改一拆”、环境综合整治，仅仅通过传统的专项工作来推进这一区域的整治，都只能治标不治本。因此，必须要通过全域改造，实施“大拆大整”，彻底打破发展惯性和固有模式，改变不合时宜的生产生活习惯，同时实现城市基础设施的延伸覆盖、人居环境以及社会治理的改善提升。

三是要有一定的力量保障，必须建立市级协调机构统筹安排，这是实施全域改造的基石。全域改造是一项系统工程，涉及征地拆迁、房屋复建、土地整治、水域占补、配套建设等各项工作，项目时间跨度长、工程投资大、工作任务重，仅仅依靠镇村两级，无论是工作分配、资金安排、力量配备上都难以保障。为此，必须要在市级层面系统谋划、统一部署。如一区、二区改造，建立由市委书记、市长任组长的领导小组，4位分管镇（街道）的市领导分别担任前线指挥部正副指挥，指挥部直接设在基层、进驻现场。建设、国土、水利、经信、环保等部门均成立专项工作小组，无缝衔接政策处理和拆后规划复建。并专门抽调了建设、国土等部门“一把手”和业务骨干，与镇、村干部一道组成工作专班，进村入户开展拆迁签约。在完成签约，集中建设期间，调整设置指挥部到城市新区，依托新区力量统筹推进复建安置和开发建设。