地方上报第三批政策性开发性金融工具项目

7月29日召开的国常会指出，以市场化方式用好政策性开发性金融工具，支持的项目要符合“十四五”等规划，既利当前又惠长远，主要投向交通、能源、物流、农业农村等基础设施和新型基础设施，不得用于土地储备和弥补地方财政收支缺口等。项目要条件成熟、有效益、能尽快发挥作用，竞争性产业要完全靠市场化发展。

近日相关部委召开的会议对上述金融工具作了要求。8月1日，人民银行召开2022年下半年工作会议表示，用好政策性开发性金融工具，重点发力支持基础设施领域建设。同日，国家发展改革委召开上半年发展改革形势通报会，要求加快政策性开发性金融工具资金投放并尽快形成实物工作量。

21世纪经济报道记者从多位地方投融资人士处了解到，近期一些地方已在上报第三批政策性开发性金融工具项目，投向领域也拓宽至机场、新型电力基础设施、核电站、油气干线长输管道等领域。按照要求，这些项目要力争在三季度开工，形成实物工作量。

上报第三批项目

6月29日召开的国务院常务会议决定，运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等筹资3000亿元，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金、但不超过全部资本金的50%，或为专项债项目资本金搭桥。这被视为增量政策工具，因可以用于项目资本金，该工具也被市场称为“软贷款”。

21世纪经济报道记者了解到，在7月中上旬，各个地方已开始上报政策性、开发性金融工具（基金）项目。近期有地方已开始上报第三批项目。

南方某地市发改委人士介绍道，我们要求申报项目必须取得项目审批或核准、备案文件，并将文号或备案号填写录入，同时项目需纳入相关规划并在国家重大建设项目库录入规划信息，并标识为“2022年第三批基金备选项目”。

记者获得的某地市备选项目清单显示，该地市上报了约30个项目，填写内容包括项目名称、项目单位、项目审批文号、主要建设内容、投向领域、预计开工时间、项目总投资、项目资本金、项目回报方式、项目回报率、拉动效果等。其中该地市8个项目为专项债搭桥项目，但目前8个项目均未获得专项债资金。

所谓专项债搭桥，即部分项目短期内可能无法通过专项债发行获得资本金，先以专项基金做资本金投入，待专项债发行资金成功到位后，再将基金置换退出。

在今年的实践中，由于专项债在6月底前已基本发完，一些将于三季度开工的专项债项目可先申请政策性开发性金融工具（基金）用于项目建设，待四季度或者明年发行专项债后置换基金。相比而言，此类项目的基金回收期期限较短且回购资金有保障，而其他项目基金回收期长达20年左右，项目收益能否覆盖基金也存疑。

央行相关负责人此前介绍，政策性、开发性银行运用金融工具，重点投向三类项目：一是中央财经委员会第十一次会议明确的五大基础设施重点领域，分别为交通水利能源等网络型基础设施、信息科技物流等产业升级基础设施、地下管廊等城市基础设施、高标准农田等农业农村基础设施、国家安全基础设施。二是重大科技创新等领域。三是其他可由地方政府专项债券投资的项目。

西部省份某地市发改系统人士介绍，近期金融工具新增了“机场、新型电力基础设施、核电站、油气干线长输管道”等4个投向领域，但项目要确保能在三季度开工建设。

详解资本金要求

中国固定资产投资项目资本金制度从1996年开始建立，此前有过4次调整。2015年9月调整后，中国基建项目资本金比例大多在20%以上，比如机场、港口、沿海及内河航运、邮政业为25%，而铁路、公路、轨道交通、电力设施项目资本金比例已是20%。

2019年第五次调整资本金比例，降低了部分基础设施项目最低资本金比例，将港口、沿海及内河航运项目资本金最低比例由25%降至20%。

此外，对补短板的公路、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等方面基础设施项目，在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控前提下，可适当降低资本金最低比例，下调幅度不超过5个百分点。换言之，如果公路、铁路项目满足上述要求，资本金比例可以低至15%。

所谓项目资本金，指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。在当前财政收入及卖地收入下降的背景下，地方政府的资本金压力尤其明显，政策性开发性金融工具一定程度上能缓解项目的资本金压力。

“今年以来，受新冠肺炎疫情等超预期因素影响，我国经济面临一定下行压力，基础设施建设投资成为稳定宏观经济的重要手段。根据国务院常务会议部署，上个月，人民银行已经调增开发性政策性银行信贷额度，加大对长期有用、短期可行的基础设施建设项目的贷款支持力度。但目前来看，项目资本金到位困难成为制约项目建设和贷款投放的重要因素之一。”央行货币政策司司长邹澜7月13日在国新办发布会上表示。

据记者了解，此基金申报中，监管部门要求申报项目资本金不低于项目总投资20%，累计安排的基金占项目资本金比例在50%以内。此外，扣除各类中央财政性资金、用于项目资本金的专项债券和基金后，地方和项目单位资本金出资比例不得低于项目总投资的5%。

前述南方地市发改系统人士解释称，假设一个项目总投资2亿元，那么资本金需要4000万元，地方和项目单位至少需要出资1000万。假设该项目此前已获得了2000万的资本金，当前缺口2000万，但是只能申报500万基金作为项目资本金，即（2000万-1000万）×50%。

“资本金及时到位是项目开工建设的必要条件。据了解，不少项目已基本落实资本金来源，但与基础设施领域20%左右的项目资本金要求还有差距，有的还少一点，有的到位需要一点时间，影响了项目尽快开工建设。金融工具可在较短时间到位，满足项目资本金要求，使项目尽快开工建设。”邹澜表示。

关注基金后续退出问题

7月21日召开的国常会指出，政策性开发性金融工具、专项债等政策效能释放还有相当大空间，并能撬动大量社会资金，要以市场化方式用好。会议还要求，依法合规做好政策性开发性金融工具资金投放等工作，强化激励、不搞地方切块，成熟项目越多的地方得到的支持越大。引导商业银行相应提供配套融资，政策性银行新增信贷额度要及时投放。

而6月1日召开的国常会表示，调增政策性银行8000亿信贷额度，支持基础设施建设。根据国常会的最新要求看，可形成政策性开发性金融工具+政策性银行贷款/商业银行贷款融资模式，起到杠杆撬动作用。

从公开信息看，首批政策性开发性金融工具已在各地陆续落地。如在湖南，7月29日，全国首批、湖南首笔政策性、开发性金融工具（基金）落地永州市，资金将用于解决湘江流域生态治理工程项目的资本金。

再如在浙江，国家开发银行设立的开发性金融工具——国开基础设施基金有限公司于7月31日出资18亿元，用于支持苏台高速公路南浔至桐乡段及桐乡至德清联络线（二期）（下称“苏台高速公路（二期）”）项目。首笔1.38亿元资金已顺利完成投放，这也是国开基础设施基金有限公司成立后在浙江完成的首笔投放。

商业银行配套融资也有落地。7月31日，在国开基金1.38亿元资本金投放到位后，农业银行(601288)也完成苏台高速项目1.32亿元贷款投放，实现全国商业银行首笔基础设施基金项目配套融资。

邹澜表示，按照金融工具占项目资本金比重不超过50%的要求，预计金融工具占每个项目总投资比重不会超过10%。资本金足额到位后，前期的8000亿元政策性、开发性中长期信贷资金就可以及时跟进，商业银行贷款等社会资本也将迅速跟进，共同助力形成项目实物工作量，稳定宏观经济大盘。

据记者了解，政策性、开发性金融工具主要采取股权投资、股东借款等方式投入项目，用于补充项目资本金缺口。资金到期后采取股权回购、股权转让、公开上市、ABS等方式退出。

一些财政系统人士担心，在2018-2022年约14万亿的专项债发行后，地方有收益的项目已大幅减少，未来如何在基金退出的同时避免新增隐性债务将是需要关注的问题。

2014-2015年经济下行压力加大，专项建设基金作为稳增长的重要工具推出。其方式为，国开行、农发行向国有大行定向发行专项建设债券筹集资金，建立专项建设基金，国开基金或者农发基金采用股权方式投入项目公司，作为资本金。在2015-2017年大规模投放后，专项建设基金规模达到约2万亿，但因为交易结构绑定政府信用、有新增隐性债务之嫌，2018年以来专项建设基金淡出市场。