“公转铁”提速的卡脖子问题在哪？

一列满载着砂石料的敞顶集装箱火车缓缓地驶入北京货运中心大红门营业部（以下简称大红门货场），停放在19米高的橙红色龙门吊下，等待卸货。

这些砂石料来自200多公里外的河北承德隆化、小寺沟、张百湾等地，源源不断地输送到北京的多个混凝土搅拌站，浇筑出一栋栋楼房、一条条地铁隧道和一座座车站，助力着这座城市的发展。

“‘公转铁’以前，我们这里主要是向北京运送矿泉水、牛奶等居民生活物资，砂石料这些都是‘公转铁’后新增的业务。2018年下半年，作为北京货运中心第一批参与‘公转铁’的营业部之一，我们的砂石料运量是15.3万吨，2019年增加到52.9万吨，2020年则达到78.2万吨。”大红门货场的经理石胜利向记者介绍。

大红门货场的变化折射出京津冀地区乃至全国“公转铁”工作的有序开展。据生态环境部发布的最新数据，2020年，全国铁路累计货运量为44.58亿吨，同比增长3.2%，比2017年增加8.4亿吨，保持了4年连续增长。

然而，虽然铁路货运量稳步增长，有专家认为整体增速仍然较慢，铁路运能仍有潜力可挖，希望“十四五”时期有所突破，取得更高的增长速度。那么，“公转铁”提速升级面临的关键问题有哪些？又该如何进一步破题？

解决货运价格倒挂难题

多方协作抓两头，规范公路运输，提升铁路竞争力

横亘在推进“公转铁”之路上的一只“拦路虎”，是公路运输和铁路运输价格倒挂的现象。

“北京铁路局去年的货运量增加了2500万吨，营业收入却比上年度大幅减少。”中国铁路北京局集团有限公司（以下简称北京铁路局）受理服务中心主任谢旭申告诉记者，这是因为为了推进“公转铁”，北京铁路局采取价格优惠的方式，“最高时下浮50%”。

“理论上讲，铁路运输应该比公路运输成本低。但目前在我国，确实存在一些特殊情况。我们调研发现，在有的地方，有的企业货物运输由公路转向铁路后，成本反而增加了。很多企业更愿意选择公路运输的一个主要原因就是公路运价低。”交通运输部规划研究院环境资源所所长徐洪磊说。

一方面，当有的地方或企业还未实现“门到门”运输的时候，需要增加两边的短驳运输来实现“门到门”。这种短驳运输就会相应地带来装卸次数增加，从而推高全程运输的费用。

另一方面，我国目前存在公路运输不正当竞争的情况。比如，有个别地方可能存在超载、超限，或使用劣质燃油、不添加尿素的情况。

曾在国家、北京市生态环境部门工作30多年，长期关注运输结构问题的北京市政协委员、人资环建委副主任周扬胜对此记忆犹新。他说：“早些年从延庆过境的6轴大货车，基本都是拉煤到天津港的。我亲眼看见，天津塘沽一带进港前的公路边，有人用竹竿子做个类似耙子的东西，就能扒下来煤块。随之而来的是车箱槽帮越加越高，治超治限是治治停停、停停又治。通过暗访，还发现国道沿途存在非正规村庄柴油加油点。大货车不需要在安装税控加油机的正规加油站加油，这样一来，加满柴油的话一次能省1000元钱。如果是夫妻俩开一辆大货车，为赶时间或省钱，通常千里奔袭不住旅馆。此外，公路运输可能实现不跑空车回程带货的‘额外’收入。这些原因都拉低了公路运输的价格。这些车主挣的有些是辛苦钱，是应得的；有些则是钻空子钱，损害了国家税收、公路设施、环境质量。”

那么，如何解决这个问题？多方协作抓两头。生态环境部机动车排污监控中心主任丁焰告诉记者，一方面应该解决公路不规范运行和不正当竞争的问题，另一方面应该在价格、服务、时效等方面增加铁路运输的竞争力。

近年来，交通运输、公安等部门持续加强对公路货车规范运行等的监管，取得显著成效。与此同时，生态环境部加大了对柴油货车污染物超标排放的监管力度。

丁焰说，那些货车烧的多是柴油。柴油是用初级能源原油炼制出来的。“用烧二次能源的车长途运输初级能源，真是不可思议。”在能源浪费的同时，柴油车运输存在严重的污染问题。全国机动车排放报告的数据显示，在机动车排放的颗粒物和氮氧化物中，柴油车排放分别占95.9%和63.4%。

因此，从2013年实施“大气十条”以来，柴油货车便是机动车污染防治的重中之重。2017年，生态环境部开始实施“柴油货车污染治理攻坚战行动计划”，以京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原相关省（直辖市）以及内蒙古自治区中西部等区域为重点，推动柴油和车用尿素品质升级，大力实施清洁柴油车、清洁柴油机、清洁运输、清洁油品行动，使柴油货车（机）达标排放率显著提高。

与此同时，在增强铁路竞争力方面，相关部门和铁路运输企业持续发力。

大红门货场的相关负责人告诉记者，自“公转铁”项目推进以来，从河北运往这里的砂石料的运输价格较基础运价下调40%。

有业内人士分析，铁路货运价格过多地下浮不是长久之计，根本之策是通过畅通运输环节，提高运输组织效率，降低综合运输成本，进而合理地调整价格。

“根据企业需求，我们积极支持企业修建铁路专用线，实现大宗货物运输整列装卸，直出直入，提高运输效率。”谢旭申告诉记者，“针对零散货物运输，我们将大力推广集装箱、托盘等集装化运输方式。到‘十四五’末，成件包装货物集装化运输比例达到95%以上，机械化装卸比重达到97%以上，全面提升装卸的集装化、机械化水平，提升作业效率。”

修建企业铁路专用线，打通“最后一公里”

建设周期长、投资大，但综合效益显著，预计“十四五”中后期见实效

“倒腾的次数越少，越合理。火车能够直接开进目的地是最好的。”丁焰说。

如何打通“最后一公里”，解决“门到门”运输的难题？目前最主要的方法是修建企业铁路专用线。

“可以肯定的是，铁路专用线建设是解决‘最后一公里’问题的主要方式，可以满足便捷、环保、安全方面的需求。”丁焰告诉记者。

对此，国家顶层设计层面早有动作。

2019年，国家发展改革委、自然资源部、交通运输部、国家铁路局、中国国家铁路集团有限公司联合发布《关于加快推进铁路专用线建设的指导意见》，助力优化调整运输结构、打赢蓝天保卫战，更好发挥铁路在综合交通运输体系中的骨干作用和绿色低碳优势，推进铁路进港口、大型工矿企业和物流园区，解决铁路运输“最后一公里”问题，促进多式联运，降低物流成本。

根据生态环境部提供的数据，2020年（全国）已建成或开通铁路专用线共计81条。今年截至目前已建成或开通53条，在建165条。其中，127条重点铁路专用线中已建成或开通36条，在建37条，还有50条正在开展前期工作。

地方积极响应，不断细化措施。河南省今年3月印发《加快推进铁路专用线进企入园工程实施方案》，着力实施铁路专用线进企入园“653工程”，推进大型工矿企业、物流园区和港口打通铁路运输“最后一公里”。有序推进64个铁路专用线项目，总里程约500公里，总投资约300亿元。力争“十四五”期间全省新增铁路专用线15条以上。

宁夏回族自治区今年4月印发的《宁夏回族自治区铁路专用线规划（2021-2035）》明确提出，到2035年，大宗货物运量在150万吨以上的宁夏重点工业园区、物流园区、工矿企业铁路专用线接入率达80%；具有铁路专用线的大型工矿企业和新建物流园区，大宗货物铁路货运占比达到80%以上。

丁焰说：“‘公转铁’适用的主要场景是大型工矿企业、港口和物流园。对于这些地方而言，铁路专用线建设是最长效的方式，可以起到‘前人栽树、后人乘凉’的作用，产生长远的环境、经济、社会效益。但由于受审批时间、用地资源、资金等的限制，建设周期相对较长。但我相信，‘十四五’中后期会见到实效，就可以‘摘桃子’了。”

值得注意的一点是，由于多种原因，铁路专用线建设是主要的但不是唯一的答案。即便推进“公转铁”，公路运输仍然必不可少。对于两端的短驳运输而言，相关专家表示，只要满足绿色环保、方便快捷、安全系数高等特点，用什么方式都可以。比如，当前使用纯电卡车不失为一种选择。

北京公铁绿链多式联运股份有限公司总经理张全介绍，其纯电重卡载重量达28吨，充一次电，100公里的路程一个来回没问题。

“‘公转铁’是一个大的概念，建设电气化铁路、绿色公路甚至管廊等都可以。只要能实现我们的目标即可，不一定拘泥于某一种方式。”丁焰说。

在我国货物运输大盘子中铁路货运占比仍不足一成，需加大工作力度

多方发力，结合“公转铁”政策的实施，充分发挥减污降碳协同效应

“虽然‘公转铁’已经取得了积极成效，但总体上看，目前我国货物运输结构仍不尽合理，公路承担了大量大宗货物中长距离运输任务。”有业内人士分析。

据悉，下一步，生态环境部将继续配合有关部门坚决落实党中央决策部署，完善信息共享机制，着力推进运输结构调整，持续推动货运铁路干线和专用线规划建设，推进大宗货物运输“公转铁、公转水”，减少交通运输领域污染物排放。

“我国每年的货运量为500亿吨左右，目前铁路货运量占比仍然很小，未来还有很大的发展空间。在促进碳达峰碳中和目标实现的大背景下，应该持续推动煤、油等一次能源的使用向电力使用转变。电气化铁路的发展为我们提供了便利条件。与此同时，柴油货车污染排放是碳减排的卡脖子问题，如果能结合‘公转铁’政策的实施，将会很好地发挥减污降碳协同效应。”丁焰说。

北京交通大学运输经济学教授武剑红告诉记者：“根据国际铁路联盟（UIC）等国际组织的研究成果，结合中国的实际情况进行估算，在完成同样运量的条件下，公路的‘平均’碳排放大约是铁路的3倍。”同时，他认为“根据国际惯例，国家有关部门还要考虑对运输企业推行‘公转铁’建设项目中投资和运营的财务亏损进行合理资助与补贴”。

丁焰认为：“‘十四五’要继续发力。一是做好‘十四五’规划，充分挖掘铁路运能潜力，明确目标任务，推动实质性的改变。二是鼓励重点区域自发发力推进‘公转铁’。基于减排需求，长三角地区、广东等地‘公转铁’的意愿比较强烈，同时巨大的货物运量也是在这些地区产生的，可以让他们先试先行，起到示范带动的作用。”

有业内专家建议，下一步应抓住重点行业超低排放改造和重污染天气应急分级管控等契机，推动相关行业实施清洁运输改造。同时，加强对“公转铁”工作的指导督促。推动将其纳入重大项目投资保障机制中，加大扶持力度。