[独家]对2500吨/日的水泥熟料生产线整合退出是简单地“一刀切”？

近日，业内某建材专业媒体刊登题为“简单地‘一刀切’是典型的官僚主义表现”和“依法依规引导低效产能有序退出——防止‘一刀切’‘运动式减碳’的错误倾向”两篇重要文章。“表现”文章称，一些地方出现了以规模大小划线，简单机械地淘汰日产2500吨及以下水泥熟料生产线的错误做法，这不仅违背法治精神，违背政策文件精神，也与不久前党中央和国务院发布的关于推进碳达峰碳中和工作的要求和措施相违背。采取“一刀切”的行政手段以规模大小划线去“淘汰落后”，或者把小规模生产线错误地贴上低效产能标签，都是简单机械的减碳降碳，既是没有很好理解中央精神、把握中央要求的体现，也是不求甚解、懒政怠政的典型表现，是突出的官僚主义现象。

文章最后“严肃”指出，不以规模大小论高低，不以企业性质论英雄。尽管各地情况不同，但是依法行政、依法减排的基本要求不可违背。一些地方简单粗暴的“一刀切”式的“运动式减碳”行为，在误伤了相应企业的同时，也起到了很多不好的示范效应，应当予以尽早制止、及时纠正，并采取适当措施，妥善处理相关问题。

“一刀切”有点眼熟。今年5月，中央生态环境保护督察办公室下发《生态环境保护专项督察办法》。《办法》对涉及七种情形要作为督察重点，加大督察力度。其中，列为第五项是，在推进生态环境保护工作中不作为、慢作为、乱作为，甚至搞生态环境保护“一刀切”的情形。

难道事情真的很严重？

文章所指以规模大小划线，简单机械地淘汰日产2500吨及以下水泥熟料生产线的错误做法应是在指东部地区SD省4月12日由省新旧动能转换综合试验区建设领导小组印发《全省落实“三个坚决”行动方案（2021-2022年）》中的内容。（注：“三个坚决”指“坚决淘汰落后动能，坚决改造提升传统动能，坚决培育壮大新动能”）

《行动方案》称，结合省产业发展实际，精准聚焦钢铁、水泥等8个重点行业，加快淘汰低效落后动能。水泥工业：到2022年，除特种水泥熟料和化工配套水泥熟料生产线外，2500吨/日以下的水泥熟料生产线全部整合退出，2500吨/日的水泥熟料生产线整合退出一半，其余2500吨/日的水泥熟料生产线须确定产能置换方案，2024年年底前全部整合退出。退出产能可以进行减量置换，置换比例按工业和信息化部标准执行。通过产能置换新建的水泥熟料生产线规模不得低于4000吨/日，水泥磨机直径不得小于3.8米。逾期未完成产能置换的水泥熟料生产线和水泥磨机，直接关停退出。严禁省外水泥熟料、粉磨产能转入我省，严禁新增水泥熟料、粉磨产能。

“坚决淘汰一批”任务清单涉18家水泥企业（占熟料企业数约24%）35条熟料生产线，其中，2500吨/日有11条，2000吨/日有6条，全部为4米窑。

在坚决淘汰低效落后动能的行业标准内容中明确，严格守牢环保、安全、技术、能源、效益5条标准，全面梳理和确定国家和地方标准。其中，省里出台地方标准（SB）的，按地方标准执行。

在技术标准中明确，（淘汰）普通水泥干法中空窑、水泥机立窑、立波尔窑、湿法窑（国家标准），2500吨/日及以下的普通水泥熟料生产线（省定标准）。在效益标准中明确有量化的单位用地税收、单位能耗税收、人均主管业务收入指标（省定标准）。

在9项推进措施中第3项为开展综合评估。逐个企业、逐条生产线、逐个产品进行综合评估，进一步明确淘汰的企业、生产线、产品清单，明确淘汰的具体时间、要求和责任人。第8项为严把准入关口。确有必要建设的（两高一资）项目须严格落实产能、煤耗、能耗、碳排放、污染物排放“五个减量替代”要求，确保先压后上，不搞“期货交易”。

在此，不嫌其烦多摘了《行动方案》的一些内容，无非是要说明，淘汰日产2500吨及以下水泥熟料生产线工作其实并不简单、机械。

国家投资主管部门下发《产业结构调整指导目录(2019年本)》为当前执行版本。相较于2011年本,对通用水泥要求基本相同。即2000吨/日（不含）以下新型干法水泥熟料生产线（特种水泥生产线除外）列为限制类。2000吨/日（含）以上新型干法水泥熟料生产线为允许类。

回顾一下2005年本，鼓励类为，日产4000吨及以上（西部地区日产2000吨及以上）熟料新型干法水泥生产及装备和配套材料开发。可以看出，对东、中部地区政策导向早已是向规模更大的日产4000吨及以上新型干法水泥熟料生产线发展。同时，对限制类定在新建日产1500吨及以下熟料新型干法水泥生产线。到2011本，新建2000吨/日（含）以上新型干法水泥熟料生产线全部降格为允许类。作为东部SD省，水泥生产线向规模更大的日产4000吨及以上新型干法水泥熟料生产线靠拢，符合政策导向。

我国较大规模国产化新型干法水泥熟料生产线从2000吨/日起步，低投资是从2000吨/日起步，新型干法水泥开始“碾压”湿法、立窑也是从2000吨/日开始。经过设计、生产一段时间探索，娴熟掌握了技术、管理诀窍。4米窑的2000吨/日生产线上升到2500吨/日，本质上是与先期建设2000吨/日是同级。

2017年2月，工信部等十六个部门下发《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》。《指导意见》指出，实现工作方式由主要依靠行政手段，向综合运用法律法规、经济手段和必要的行政手段转变；实现界定标准由主要依靠装备规模、工艺技术标准，向能耗、环保、质量、安全、技术等综合标准转变。促使一批能耗、环保、安全、技术达不到标准和生产不合格产品或淘汰类产能（以上即为落后产能），依法依规关停退出，产能过剩矛盾得到缓解，环境质量得到改善，产业结构持续优化升级。

在主管部门政策解读新特点时称，一是手段上更加突出依法淘汰。强化法律法规约束，加强节能监察、环保执法、质量监督和安全生产监管等执法检查。强化强制性标准执行，对能耗、环保、安全生产达不到标准和生产不合格产品或淘汰类产能，依法依规关停退出。

二是方式上更加突出多标准协同推进。工作方式从“十二五”期间主要以工艺技术、装备规模为标准组织实施，转向以能耗、环保、质量、安全、技术等多标准协同推进，更多地发挥能耗、环保、质量、安全标准的约束作用。

工艺技术、装备标准是技术标准的主要内容，协同推进中技术标准不能缺失。离开了技术标准谈市场化的标准，得出任何规模、工艺的水泥生产企业都是平等的市场主体，这反倒是不太公平了。在方式上更加突出多标准协同推进之下，只是更多地发挥能耗、环保、质量、安全标准的约束作用而言。产业结构调整指导目录（国家层面、省层面）生产规模是引导投资方向（鼓励、允许、限制、淘汰）重要依据。从这意义上依据生产规模的大小去确定需关停淘汰生产线有何不可？更何况每次目录修订遵循了适度提高限制和淘汰标准导向。

到如今，对2000吨/日级生产线应该如何看？

在主管部门对《水泥玻璃行业产能置换实施办法（2017年本）》解读时称，产能严重过剩矛盾还没有根本缓解，行业稳中向好的发展基础还不牢固，特别是水泥行业，日产2500吨及以下、竞争乏力的熟料生产线还有八百多条、产能五亿多吨。在主管部门公开信息“2017年建材行业运行情况及2018年工作考虑”内容中在指出存在的主要矛盾和问题时称，产能过剩矛盾没有根本解决，行业运行存在下行风险。从全年来看，建材行业增速呈现趋缓的态势，大部分过剩产能只是暂时关停，一旦市场形势好转随时可能恢复生产。特别是水泥2500吨/日及以下的熟料产能（占比达到30%以上），能耗、排放水平明显落后于大型新型干法生产线，竞争乏力，如何进一步以市场化、法治化方式推动这部分产能加快退出是化解过剩产能的难点。

“倾向”文章称，虽然（从）总体上看，水泥窑的大型化发展有利于发挥规模化优势，降低单位产品平均能耗、物耗水平。应该说文章基本认可了主管部门的意见。但在举例时称，进入2020年工信部、市场监管总局联合组织开展的全国重点用能行业能效“领跑者”名单中的28家水泥企业中，就有5家拥有日产2500吨及以下规模水泥熟料生产线，而一些相对规模较大的生产线并未列入。得出结论是，单纯用规模大小作为划分落后产能的依据，其理由是不充分的。

经查证，2020年能耗“领跑者”有28家企业39条窑，其中2000吨/日及以下有3家企业4条窑，这其中有2条与1条3000吨/日在1个企业内。3家企业领跑名次分别在12、19、28（当期没有定下入围者，并从中选3-5家为“领跑者”）。

2019年“领跑者”与入围者有25家企业34条窑，其中2500吨/日有2家企业3条窑，均为入围者。2家企业名次分别在12、18。

两年共有5家2500吨/日及以下（或包含有）企业7条生产线（其中1条1000吨/日应属限制类）入围，且全部在西部3省、区内。至目前3省、区并无有列入落后产能的政策出台迹象。

从这些企业能耗领跑实践，倒是确实印证了水泥窑的大型化发展有利于发挥规模化优势，降低单位产品平均能耗、物耗水平。也基本符合主管部门对2500吨/日及以下生产线竞争乏力的判断。

地方到底可不可以制订更严的标准？

《环境保护法》明确，省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。

《节约能源法》明确，国家鼓励企业制定严于国家标准、行业标准的企业节能标准。省、自治区、直辖市制定严于强制性国家标准、行业标准的地方节能标准，由省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准

《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（2021年11月2日）提出，以能源、工业、城乡建设、交通运输等领域和钢铁、有色金属、建材、石化化工等行业为重点，深入开展碳达峰行动。在国家统一规划的前提下，支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达峰。完善生态环境标准体系，鼓励有条件的地方制定出台更加严格的标准。

早在2010年，国务院《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发〔2010〕7号）中要求，坚持依法行政。充分发挥法律法规的约束作用和技术标准的门槛作用，严格执行环境保护、节约能源、清洁生产、安全生产、产品质量、职业健康等方面的法律法规和技术标准，依法淘汰落后产能。各地区可根据当地产业发展实际，制定范围更宽、标准更高的淘汰落后产能目标任务。

在国务院《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）中明确，鼓励地方提高淘汰落后产能标准。

今年9月，国家发改委下发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（发改环资〔2021〕1310号）。鼓励各地区依法依规通过汰劣上优、能耗等量减量替代等方式腾出用能空间，纳入本地区用能预算统一管理，统筹支持本地区重点项目新增用能需求。

《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（2021年9月22日）提出，根据各地实际分类施策，鼓励主动作为、率先达峰。

在国务院《关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（国发〔2018〕22号）中要求，综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段，大力调整优化产业结构、能源结构、运输结构和用地结构，强化区域联防联控，狠抓秋冬季污染治理，统筹兼顾、系统谋划、精准施策，坚决打赢蓝天保卫战，实现环境效益、经济效益和社会效益多赢。加大落后产能淘汰和过剩产能压减力度。修订《产业结构调整指导目录》，提高重点区域过剩产能淘汰标准。

从上述中央一系列文件可看出，中央在压实地方责任，鼓励主动作为、率先达峰的同时，鼓励地方提高淘汰落后产能标准，制定出台更加严格的标准。

SD省地处东部地区，原有7个地级市明确为秋冬季攻坚重点区域范围，现依据《2021-2022年秋冬季大气污染综合治理攻坚方案》又增加6个地级市。范围更大了。应该说，率先达峰更有了紧迫性，更有必要制订更严的《落实“三个坚决”行动方案（2021-2022年）》。坚决淘汰落后动能，坚决改造提升传统动能已时不待人。行动方案结合了省情，有政策依据，有措施，有计划，落实到相关企业、生产线。还比如，实施水泥粉磨产能减量置换也是该省实施的更严政策，就全国而言，只有个别省实施之。怎么看也联系不上该省淘汰落后动能是不求甚解、懒政怠政，官僚主义表现！

就在不久前，SD省有一建设项目。原计划是淘汰多座JT窑，减量置换建2500吨/日生产线。在落实“三个坚决”行动方案（2021-2022年）之下，建设项目重新计划，拆除原有4500吨/日新型干法水泥熟料生产线，淘汰JT窑，主动压减产能1320吨/日，建7000吨/日新型干法水泥熟料生产线。淘汰落后动能，改造提升了传统动能。

当然，《行动方案》涉及水泥企业切身利益，相信省政府会依据国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）、《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）、《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（国办发〔2019〕9号）等文件要求，对行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估，对文件是否符合法律法规和国家政策、是否符合社会主义核心价值观、是否符合公平竞争审查要求等进行把关。纳入合法性审核范围。结合实际设置合理的缓冲期，增强制度的可预期性，为企业执行制度留有一定的准备时间。注重执行过程中的上下联动，坚持实事求是，避免执行中的简单化和“一刀切”，不让市场主体无所适从。

对于所涉水泥企业来说，以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏。依法是有实质内容的。有国标从国标，有严于国标的地标从地标，尚无国标的但有地标的从地标。在依法前提下，自主经营，自负盈亏。

地处东部的SD省结合地方实情，将2500吨/日的水泥熟料生产线计划在2024年年底前全部整合退出。其相邻地处中部的HN省也于今年作出了淘汰2000吨/日及以下通用水泥熟料生产线，直径3米及以下水泥粉磨设备（生产特种水泥除外）决定，严于国家调整目录要求。东、中部两省提高淘汰落后产能标准，制定出台更加严格标准的做法合理、合法，且可行，并无不妥。