污染防治攻坚战迈向“深入” “十四五”严控煤炭消费增长

2018年，中共中央、国务院曾印发《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，提出坚决打赢蓝天保卫战，着力打好碧水保卫战，扎实推进净土保卫战。到2020年，“十三五”规划纲要确定的生态环境领域9项约束性指标和污染防治攻坚战阶段性目标任务超额完成。

生态环境部有关负责人表示，从“坚决打好污染防治攻坚战”，到“深入打好污染防治攻坚战”，从“坚决”到“深入”，意味着污染防治触及的矛盾问题层次更深，领域更广，要求也更高。

当前，我国提出了碳达峰、碳中和的目标，生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效的关键时期。

生态环境部部长黄润秋曾在接受媒体采访时介绍，中国的能源结构以高碳的化石能源为主，占比达到约85%。化石能源燃烧不但是二氧化碳等温室气体的主要来源，同时燃烧产生的颗粒物、二氧化硫、氮氧化物等也是当下大气污染物的主要来源。因此，调整能源结构、产业结构不仅可以减少碳排放，同时也可从根源上降低污染物排放。

《意见》提出了一系列目标：到2025年，生态环境持续改善，主要污染物排放总量持续下降，单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%，地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）浓度下降10%，空气质量优良天数比率达到87.5%等；到2035年，广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。

“十四五”非化石能源消费比重提高到20%左右

为了应对9月以来席卷多地的限电，过去一个多月里，国家发改委紧绷煤炭保价稳供这根弦，积极采取了一系列措施加强对煤炭市场的调控。11月8日，国家发改委的消息显示，11月1日-5日煤炭日均调度产量达到1166万吨，较9月底增加超过120万吨，最高日产量达到1193万吨，创近年来新高。

保煤炭供应的种种举措，也增加了各方对于中国煤炭消费达峰进度的关注。

此次的《意见》专门提及了煤炭消费的问题：在保障能源安全的前提下，加快煤炭减量步伐，实施可再生能源替代行动。“十四五”时期，严控煤炭消费增长，非化石能源消费比重提高到20%左右，京津冀及周边地区、长三角地区煤炭消费量分别下降10%、5%左右，汾渭平原煤炭消费量实现负增长。

原则上不再新增自备燃煤机组，支持自备燃煤机组实施清洁能源替代，鼓励自备电厂转为公用电厂。坚持“增气减煤”同步，新增天然气优先保障居民生活和清洁取暖需求。提高电能占终端能源消费比重。重点区域的平原地区散煤基本清零。

11月3日，国家发改委、国家能源局联合印发《全国煤电机组改造升级实施方案》，其中提到，对供电煤耗在300克标准煤/千瓦时以上的煤电机组，应加快创造条件实施节能改造，对无法改造的机组逐步淘汰关停，并视情况将具备条件的转为应急备用电源。“十四五”期间改造规模不低于3.5亿千瓦。

近日，在21世纪经济报道举办的“碳中和主题论坛：‘双碳’目标下的绿色转型发展”上，国家气候变化专家委员会委员、中国能源研究会常务副理事长、国家发改委能源研究所原所长周大地指出，“现在电厂的电煤存货已经达到20天以上，是电厂存煤的高峰，说明生产能力并不是物理性的短缺，实际上是价格等因素带来的影响，我们只要及时调整了，这个事马上就解决了。不要回去大上煤炭，大上化石能源，这个一定要认识。”

能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥不久前向21世纪经济报道记者详解了中国压减煤炭消费的路径，他表示，按照用途来分，我国煤炭主要分为三类，分别是电煤、工业过程煤和散煤，各自的占比分别大约是55%、30%和15%。短期内，降低煤炭消费量要以工业过程煤和散煤为主。电煤的大规模替代，可能还需要10年甚至更长的时间。

“现阶段，我们需要严格控制煤电装机总量，不再批新的煤电项目，煤电装机机组的平均发电小时数必须要逐渐下降，一些既有煤电机组可以进行灵活性改造，让它们变为调峰机组，系统解决可再生能源间歇性的问题。”邹骥表示。

坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展

随着生态环境的逐渐改善，污染防治的难度越来越大，治理方式也有必要从以末端治理为主向末端治理和源头治理并重转变，而且更加注重源头治理。上述《意见》提出，注重综合治理、系统治理、源头治理。

国际经验表明，根本解决污染问题，70%靠产业结构调整，30%通过末端治理。

关于产业结构调整，《意见》强调，坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展。严把高耗能高排放项目准入关口，严格落实污染物排放区域削减要求，对不符合规定的项目坚决停批停建。依法依规淘汰落后产能和化解过剩产能。推动高炉-转炉长流程炼钢转型为电炉短流程炼钢。重点区域严禁新增钢铁、焦化、水泥熟料、平板玻璃、电解铝、氧化铝、煤化工产能，合理控制煤制油气产能规模，严控新增炼油产能。

周大地在上述论坛中表示，目前全球疫情形势下，外需旺盛，但大多依旧在做原材料简单加工和低附加值的产业，诸如钢铁、有色金属以及塑料等产品的大量增产与出口，实际上对我国产业结构调整是不利的。“所以我们要严格控制高耗能产业盲目扩张，限制大宗高耗能产品出口。不能因为一时之利而放弃长远发展需要的经济转型。”

事实上，这一轮的限电矛盾，也使得产业转型的迫切性愈发凸显。

厦门大学管理学院特聘教授、中国能源政策研究院院长林伯强向21世纪经济报道记者表示，从中国当前的能源结构来看，能源需求一旦出现较快增长，还得依靠煤炭，因为可再生能源的“个头”仍然比较小。要实现碳达峰、碳中和目标，调整能源结构和调整产业结构必须是相互配合的，某种意义上来说，当前调整产业结构更应该被着重强调。

“政府必须全力以赴控制高耗能产业的发展，包括依靠政策手段，依靠碳市场，提升电价等，增加高耗能产业的成本，同时，必须大力鼓励低耗能产业的发展。”林伯强表示。

《意见》中关于氢燃料电池汽车的表述也备受关注，提出持续打好柴油货车污染治理攻坚战，深入实施清洁柴油车（机）行动，全国基本淘汰国三及以下排放标准汽车，推动氢燃料电池汽车示范应用，有序推广清洁能源汽车。

一位氢燃料电池行业人士向21世纪经济报道记者表示，近年来，氢燃料电池汽车发展受到政策的大力支持，如今“双碳”目标更是为行业发展增加了新的动力。

据中金公司测算，到2030和2060年，氢燃料电池车（商用车及乘用车）年销量将分别达到29万辆和200万辆，燃料电池车保有量达到134万辆和1546万辆，对应总氢气需求将达到129万吨和3031万吨。

与此同时，《意见》还指出，处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全、粮食安全、群众正常生活的关系。

近日，在国新办的一场新闻发布会上，生态环境部相关人士也强调，作为一个发展中国家，我国当前面临着发展经济、改善民生、维护能源安全这些艰巨的任务，调整能源结构仍然存在诸多的现实困难和挑战，不可能一蹴而就。我们要坚持系统观念，坚持防范风险，处理好当前与长远，减污降碳与能源安全、产业链供应安全、群众正常生活的关系，有效应对绿色低碳转型可能伴随的风险，确保安全降碳。