落实中央一号文件 加快山东水利改革发展

山东省水利厅副总工程师、山东水利学会秘书长周玉印

提示：山东省水利厅副总工程师、山东水利学会秘书长周玉印在首届全国预应力钢筒混凝土管（PCCP）行业发展高峰论坛上做了题为《落实中央一号文件 加快山东水利改革发展》报告，报告大纲：1、“十一五”水利发展成就；2、“十二五”水利面临的形势；3、水利发展总体思路；4、水利建设的主要任务；5、水利管理与改革的主要任务；6、规划实施保障措施

　　一、“十一五”水利发展成就

　　“十一五”时期，是我省水利发展史上投资规模最大、规划目标实现最好、人民群众收益最多、行业能力提升最快的时期。在省委、省政府的坚强领导下，各级、各部门的大力支持下，水利得到全面快速发展，实现了重大跨越。

　　（一）水利投资规模再创新高

　　五年间全社会水利总投入达673亿元，其中：省以上补助项目水利基本建设总投资408亿元、中央投资98亿元，较“十五”分别增长163%、109%。

　　（二）水利基础设施保障能力显着提升

　　一是供水能力显着提升。南水北调和胶东调水工程加快推进，新建成一大批区域调水工程和水源工程，全省新增供水能力20亿m³，总供水能力达到280亿m³。

　　二是防洪减灾能力显着提升。列入规划的病险水库除险加固任务全面完成，治淮东调南下续建工程基本完成，河道治理加快推进。五年间共解决741万人、144万头大牲畜的临时性饮水困难，减少粮食损失2241万吨，减少经济作物损失275亿元，防汛抗旱减灾直接经济效益达410亿元，为确保粮食8年丰收、维护经济社会稳定提供了有力保障。

　　三是民生水利服务能力显着提升。累计解决60.5%的饮水不安全人口，农村自来水普及率达到90%。五年累计安排大型灌区节水续建配套投资37.83亿元，投资规模为“十五”的3.2倍。实施了48个小型农田水利重点县和12个小麦产业项目县建设，省以上补助项目投资由“十五”的5亿元，增加到“十一五”的24亿元，发展水平位居全国前列。

　　（五）水系生态建设取得新进展

　　南水北调沿线水质明显改善。新增水土流失治理面积1万km²，累计治理率64%。新增30处生态河道公园、88处国家和省级水利风景区，数量位居全国首位。

　　（六）节水型社会建设稳步推进

　　开展最严格的水资源管理制度试点，在全国率先出台了用水总量控制管理办法。加大了水资源节约、保护和工程建设力度。全省万元GDP取水量降至72m³以下，万元工业增加值取水量降至17m³，灌溉水利用系数提高到0.57，地下水超采区面积由2.86万km²缩小到2010年的1.3万km²。全省连续七年增产增效不增水，综合节水水平位居全国前列。

　　二、“十二五”水利面临的形势

　　总的来看，“十二五”时期，水利既面临着前所未有的大好发展机遇，也面临着新的压力和挑战。加快水利改革发展的责任重大、任务艰巨、时间紧迫。

　　（一）水利面临着前所未有的发展机遇

　　中央在新中国成立以来第一次以1号文件出台加快水利改革发展的决定，制定出台一系列加快水利改革发展的重大政策。省委、省政府也制定了具体贯彻实施意见。一是水利投入将大幅度增加，今后10年全社会年均水利总投入比2010年翻一番。二是国家和省出台了一系列完善水利发展体制、理顺水利发展机制的政策，含金量高、针对性强、覆盖面广。三是国家和省将实行水利工作行政负责制、问责制和综合考核，水利有了更为坚强的组织保障。

　　（二）水利肩负的责任更加重大

　　保持经济平稳较快发展、转变经济发展方式，要求进一步加强水利建设，强化水资源节约和保护。实施全省重点区域带动战略，加快经济文化强省建设，对供水保障、用水效率和防洪安全提出了更高层次的要求。人民群众对美好生活的新期待，要求全面推动民生水利新发展，在更大范围、更广领域、更高层次、更好水平上造福人民群众。

　　（三）水利承担的任务十分艰巨

　　与经济社会快速发展的要求相比，水资源短缺、旱涝灾害威胁、生态环境脆弱仍然是我省经济社会发展的突出矛盾和主要瓶颈。2020年平水年水资源缺口将达到73亿m³。多数中小河流达不到10年一遇防洪标准，闸坝病险率超过80%，防风暴潮能力低。地下水资源的开发、污水排放已超出了水资源和水环境的承载能力。全省仍有2117万饮水不安全人口。蓄滞洪区内有100多万人的安居和发展问题未得到解决，田间工程完好率不足50 %，库区和移民安置区基础设施薄弱。

　　同时，水利科学发展的长效机制还未形成，水资源节约保护能力不强，农田水利建设机制不活，水利工程综合管理措施落后，水利投融资能力不强，科学合理的水价形成机制尚未建立，水利应急管理和科技创新能力偏低，基层水利服务能力薄弱，尚不能适应经济社会发展要求。

　　综合研判当前水利面临的形势，“十二五”时期全省水利发展将处于大有作为的重要战略机遇期。必须要增强机遇意识和忧患意识，在应对各种挑战中把握主动权；必须大力推进水利改革，切实解决水利面临的突出矛盾和问题；必须加快推动水利现代化进程，保障经济社会又好又快发展。　　

　　三、水利发展总体思路

　　（一）指导思想

　　主要是深入落实科学发展观和《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》，坚持把水利作为基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水资源管理作为加快经济发展方式转变的战略举措，突出统筹治水、科学用水、依法管水，全面提升水利现代化水平，促进水利可持续发展，为全面建设小康社会、加快建设经济文化强省提供更加可靠的水利支撑和保障。

　　（二）基本原则

　　一是民生优先。二是统筹治水。统筹城乡水利发展、东中西水利发展、经济社会协调发展，统筹解决水资源短缺、水灾害威胁和水生态恶化三大水问题。三是科学用水。全面提高用水效率和效益，实现水资源可持续利用。四是依法管水，依法加强水资源节约保护，依法开展水利管理。五是改革创新。努力破解制约水利发展的体制障碍和机制约束。六是人水和谐。七是政府主导。

　　（三）发展目标

　　到2020年，主要目标是：基本建成现代化水网、防汛抗旱保障、雨洪水资源利用、水生态、节水型社会管理和水利信息化等六大体系，基本实现水利现代化。

　　“十二五”发展目标是：水利现代化建设进程加快，水利基础设施支撑和保障能力增强，水利管理和公共服务水平大幅度提高，初步实现水资源的可持续利用和水利行业的良性发展，基本满足经济社会发展对水资源供给、水灾害防御和水生态保护的要求。重点是大幅度提升供水保障、防汛抗旱减灾、农田水利建设、水资源节约保护、水系生态环境、水利科技与信息化和水利管理服务等六方面能力与水平。

　　（四）总体布局

　　1、供水保障建设布局。依托南水北调和胶东调水工程构成的“T”字型调水大动脉，以骨干河道为纵横，以“两湖、三库、五小为节点，加快构建“南北贯通、东西互济、蓄引结合、库河相联、城乡一体”的现代水网。推行与城市供水同网同质，大力推进城乡供水一体化。

　　2、防汛抗旱减灾布局。按照“上拦、中滞、下排”和蓄泄兼筹的方针，加强防洪减灾工程建设，加快构建起以水库、河道和蓄滞洪区为架构的高标准防洪工程体系和以海堤为主体的防潮工程体系，维护经济社会稳定发展大局。

　　3、雨洪水资源利用布局。平原区走“深沟河网、引黄调蓄、以河补源、以井保丰”的路子。山丘区积极推进骨干河道雨洪水资源利用，大力建设小水源工程。沿海地区要大力推广库河串联和河道“上游建地上水库，中游建闸层层拦蓄、渗沟渗井回灌地下，下游建地下水库”的模式。

　　4、水生态建设布局。围绕“四带三区两湖一环”的总体布局，按照“上游源头水土保持、综合治理，中游水库调蓄、河道拦蓄，下游河口生态湿地、地下水库”的思路，实施生态河道治理。按照“地上防潮、地下截渗、河口治理”三位一体的思路，打造山东半岛生态海岸。加强泰沂山区、鲁西北平原风沙区和鲁东低山丘陵区水土流失综合治理。

　　四、水利建设的主要任务

　　重点实施六大体系建设。

　　（一）现代化水网体系建设

　　一是调配水工程建设。完成南水北调和胶东调水干线工程建设，协调推进南水北调配套工程，适时启动胶东调水南线工程，积极推进区域水系管网联调联配工程。二是加强农村水利建设。加快农村饮水安全工程和农村通自来水工程建设，加强农村公共供水管理；实施灌区续建配套与节水改造，以小型农田水利重点县建设为带动，整合各类涉农资金，按照水利规划集中用于农田水利建设。

　　（二）防汛抗旱保障体系建设

　　基本完成流域面积200平方公里以上有重点防洪任务的河流治理。实施进一步治淮。规划新建防潮堤467km，改造加固377km。巩固、扩大病险水库除险加固成果。完成大中型病险水闸除险加固。加强蓄滞洪区安全建设和山洪灾害防治。加强城市防洪工程建设。建设一批城乡备用水源工程，确保城镇居民生活、重点部门和企业的基本用水需求。

　　（三）雨洪水资源利用体系建设

　　大力推进平原水库、山丘水库和地下水库建设，加强现有水库挖潜改造，提升城乡供水保障能力。加强沂、沭、泗、汶河雨洪水资源利用，推进其它河道雨洪水资源拦蓄，加强河道拦蓄工程建设。建设一批山地雨洪水拦蓄工程。加强城市雨水集蓄利用。积极利用海水、中水、矿坑水和微咸水。

　　（四）节水型社会管理体系建设

　　加强高标准农业节水工程建设，重点开展黄河三角洲和山东半岛蓝色经济区高效节水示范区建设。加强工业、城市节水工程建设。加快城市饮用水水源地综合治理，推进城乡饮用水源地保护，保障城乡饮用水质和水量安全。

　　（五）水生态体系建设

　　规划治理水土流失面积8000km²，积极开展城市水土保持、生态修复和生态清洁小流域建设。实施一批河湖库生态综合整治工程。加快建设水利风景区。加快推进南水北调中水截蓄导用。启动实施南水北调受水区，淄博至潍坊、汶上至宁阳及莘县至夏津等地下水严重超采区及胶东沿海海水入侵区地下水压采计划。开展农村沟塘综合整治试点。

　　（六）水利信息化体系建设

　　打造覆盖全省的水利信息化骨干网络，建设重点业务系统。健全完善水资源监测体系。建立完善流域面积200km²以上河流雨水情监测站网。加强中小型水库水文设施建设。加快水文站网升级改造。加强水土保持监测站网建设。加快中小水库报警通信设施建设。实施防汛抗旱指挥系统建设。

　　五、水利管理与改革的主要任务

　　“十二五”期间水利管理与改革的主要任务是：着力加强五大管理，加快推进六类改革，强化五项行业能力建设。

　　（一）着力加强五大管理

　　一是实行最严格的水资源管理制度。对超过控制指标的停止审批新增取水或入河排污口。将水资源论证作为相关规划与项目建设布局批准实施的前置条件。未经取水许可审批、擅自开工建设或投产的一律责令停止。

　　二是加强防洪减灾应急管理。成立省防汛抗旱总指挥部，加强防汛抗旱组织服务体系和抢险队伍建设。建立洪水影响评价制度和应急响应三项机制，探索建立洪水保险制度。强化预警、预案管理。建立和完善水旱灾害损失评价体系。完善群众转移安置应急机制。

　　三是加强河湖管理。建立完善河湖及水域岸线利用、管理和保护制度。建立健全河湖分级管理制度。完善河湖管理范围内建设项目审批制度。全面实行水工程建设规划同意书制度。加强河道采砂管理。加强河口海岸滩涂管理。

　　四是加强水土保持监督管理。加强预防监督，强化水土保持“三同时”制度，依法做好水土保持设施补偿费征收。

　　五是加强水利工程建设与运行管理，强化“四制”管理。加快推行代建制。强化对水利建设计划、资金、质量等方面的监督检查。健全水利工程运行管理制度，建立管理台帐制度。严格执行水利工程项目安全设施“三同时”制度。

　　（二）加快推进六类改革

　　一是深化水资源管理体制改革，统筹管理城乡供水、水资源综合利用、水环境治理、防洪排涝等涉水事务。

　　二是深化农村水利机制改革。加大政府投入。整合各类涉农、涉水资金集中用于农田水利建设。加大“一事一议”财政奖补力度。逐步建立国有水管单位专业化服务与用水户自主管理相结合的管理模式。推进小型水利工程产权制度改革，对公益性工程地方财政安排管护补助经费。

　　三是深化水价改革。农业灌溉逐步推行终端水价与用水计量收费，灌排工程运行管理费用由财政适当补助。探索实行农业定额灌溉、定额内用水享受优惠水价、超定额累进加价制度。提高水利工程城市供水水价，实行基本水价和计量水价相结合的两部制水价。工业与服务业用水实行超定额累进加价征收水资源费制度。逐步推行城乡居民生活用水阶梯式水价制度。探索建立多水源供水区综合水价制度。

　　四是深化水利工程建设和管理体制改革。公益性、准公益性国有大中型水管单位基本支出和维修养护经费列入财政预算。妥善解决水管单位分流人员社会保障问题。引导经营性水利工程积极走向市场。搞好水利工程确权划界。健全完善各级水行政主管部门工程管理机构。建立完善调配水工程建设管理体系。理顺水库移民管理体制。探索建立蓄滞洪区和新建大中型水利工程移民后期扶持机制。

　　五是探索流域水生态补偿机制改革。探索建立与水有关的生态环境保护建设区域协作机制和生态补偿协商机制。制订和落实与水有关的生态环境保护收费制度。建立健全水土保持、建设项目占用水利设施和水域等补偿制度。

　　六是深化水行政管理改革。健全决策机制。强化宏观管理和社会水事依法管理，推进水利综合执法。依法规范和精减审批项目，完善简化审批程序。扎实推进政务公开。扎实做好水利事业单位分类改革工作。

　　（三）切实强化五项行业建设

　　一是实施人才强水战略，重点加强科研、勘测设计和规划机构队伍建设，落实基层水利人员报酬待遇和保障制度。

　　二是大力推进科技创新。增加水利科技投入。加强创新能力建设，建立健全水利科技研发、推广与服务体系。

　　三是加强水利信息化建设。设立水利信息化专项资金，实行工程带信息化。建立健全领导机构和工作机构。建设信息化队伍。建立信息安全保障、运行维护和技术标准体系。

　　四是完善基层水利服务体系。建立健全基层水利服务机构，经费纳入县级财政预算。选好配强村级水利员。

　　五是加强管理单位基础建设。包括科研基础设施，水政执法和安全监督设施，基层水利单位基础设施，防汛抗旱物资储备库及防汛机动抢险、抗旱服务设施建设。　　

　　六、规划实施的保障措施

　　（一）坚持政府主导，落实管理责任

　　重点落实水利工作行政首长负责制和问责制。把水资源管理约束指标纳入国民经济和社会发展规划以及年度计划。把重点水利工作成效纳入领导干部综合考核评价体系。

　　（二）构建完善的规划体系，科学指导水利建设

　　重点完善水利规划体系。加强水利规划与其它规划的衔接。强化水利规划法律地位和调控与硬约束功能。

　　（三）加大前期工作力度，加快水利建设步伐

　　重点是加快推进水利建设项目前期工作，建立科学决策机制，增加前期工作经费，推进勘测设计招投标，加强对水利投资计划执行的监督检查，完善规划及项目评估机制。

　　（四）大幅度增加投入，保障水利事业发展需求

　　进一步提高固定资产中水利投资比重，大幅度增加各级财政专项水利资金。今后10年全社会水利年平均投入比2010年翻一番。加强各类水利规费征收，全额用于水利支出。采取财政贴息、优惠利率、水利项目收益权质押贷款等多种方式，引导金融机构增加水利信贷资金，小额贷款优先用于农村小型水利工程建设。支持符合条件的水利企业上市和发行债券。充分利用各级政府水利投融资平台融资开发水利建设。严格执行农村水电增值税和水利工程耕地占用税政策。

　　（五）坚持依法行政，维护水事秩序

　　进一步健全水利政策法规体系。大力推进水政执法队伍建设。推动建立依法治水管水的社会联动机制、系统协调机制和专业执法机制，市县水利部门和重点工程建立水务警务区和水利治安办公室。营造依法治水管水的良好社会环境。

　　（六）鼓励公众参与，形成治水合力

　　强化部门协作配合，建立联席会议制度。把水情教育纳入国民素质教育体系和中小学教育课程体系，列入各级领导干部和公务员教育培训内容。明确各类预案的群众响应机制，增强全社会应对水危机和风险能力。