我国建筑业发展战略与产业政策研究报告（节选）

　　一、建筑业在国民经济和社会发展中的作用日益增强

　　1980年，邓小平同志从国家经济建设发展的战略高度出发，借鉴发达国家建筑业发展的经验，结合中国国情，高瞻远瞩地提出“建筑业是国民经济的支柱产业”，为我国建筑业改革与发展指明了方向。

　　60余年来，我国建筑业伴随着新中国的建设事业而发展壮大。自新中国成立到“六五”前，建筑业在极其艰难的条件下为改变我国一穷二白的面貌奠定了重要的物质技术基础。改革开放30年来，建筑业更是呈现出持续快速增长的势头，建筑领域的相关法律法规、产业政策不断完善，建筑业企业综合实力不断增强，为国民经济和社会发展做出了巨大贡献。

　　一是建筑业的支柱产业地位日益显著。建筑业增加值在GDP总量排序中，长期稳步居于国民经济各产业部门的前列。根据《中国统计年鉴－2010》，建筑业占GDP的比重为6.58%，居制造业、农业、采矿业、批发零售业之后，位列第五。建筑业的快速发展，大大改善了城乡面貌和居住环境，加快了城镇化进程，带动了相关产业发展。

　　二是工程建设成就举世瞩目。长江三峡水利枢纽、青藏铁路、苏通跨江大桥和杭州湾跨海大桥、北京奥运场馆、上海世博会场馆等一大批高大精尖工程的顺利建成，充分说明了我国建筑业的技术、管理和工程建造能力达到世界领先水平，这些工程为经济建设、国防建设、文化建设和民生改善发挥了巨大作用。

　　三是建筑业提供了大量的就业机会。目前，建筑业的从业人员已达到4100多万人，约占全社会从业人员的5%，至少直接影响到全国1亿多人口的生存和生活质量。建筑业不仅直接拉动了国民经济增长，而且还吸纳了城镇化及农村结构调整所转移的大量劳动力，缓解了就业压力，有力地支持了社会主义新农村建设和促进了“三农”问题的解决。

　　四是建筑业是应对各类金融危机和突发事件、抢险救灾的重要力量。特别是汶川、玉树地震灾害发生后，建筑业积极响应党中央、国务院的战略部署，率先进入灾区抢险救灾，为经济运行企稳回升，为保障人民生活，为灾后重建，建立了卓越功勋。

　　二、建筑产业政策有待进一步完善

　　随着我国社会主义市场经济的逐步建立，建筑业产业政策对建筑业的持续快速发展起到了积极的推动和引导作用。但同时也应清醒地认识到，我国建筑业产业政策尚有许多地方有待进一步完善。

　　一是工程建设法规制度有待完善。现有法律法规不能完全适应国民经济和社会发展的新形势，对工程建设各方主体行为缺乏有效的制约机制，建筑市场不规范行为依然存在；工程保险与担保制度的推行缺乏强有力的法律依据；信用体系建设缺乏长期的系统规划。

　　二是工程质量与安全生产形势依然严峻。法律法规和技术标准的制定滞后于工程质量与安全生产管理工作的需要，监督机制不够健全，重大事故预防控制体系有待健全。

　　三是产业规模与结构不够合理。建筑业产业集中度需要进一步优化，建筑企业资质管理政策有待进一步完善，融资渠道也需要进一步拓展。

　　四是科技进步与节能减排工作有待加强。科技进步投入不足，科技政策执行力度不够；建筑节能减排管理体制及标准体系需要进一步完善。

　　五是企业经营与市场拓展能力较弱。大型建筑企业的经营模式和经营方式比较单一、管理水平不高、国际化程度较低、利润率较低，工程咨询、勘察设计、项目管理等方面的国际市场开拓能力依然较弱。

　　六是工程建设组织方式尚需深化改革。工程总承包、工程项目管理服务等工程建设实施组织方式未能得到广泛推行。[Page]

　　七是建筑业从业人员资格及培训制度有待完善。个人执业资格管理的法律效力较低，执业范围受到限制；产业工人的培训动力不足，建筑工人的工作时间超长和工资拖欠问题依然存在。

　　八是建筑工业化水平需要进一步提升。建筑业仍在大量使用传统技术，科技进步贡献率较低，建筑标准化工作滞后，施工机械化程度不高，节能减排等先进技术尚未广泛应用。

　　三、促进我国建筑业持续健康发展的政策及措施建议

　　为将我国建筑业打造成具有较高贡献率的支柱产业、引领时代发展潮流的低碳绿色产业、自觉履行社会责任的诚信产业、具有较高产业素质的现代产业，必须深入贯彻落实科学发展观，不断完善建筑业法律法规及产业政策，加快建筑业发展方式的转变步伐。

　　（一）创新和完善建筑市场体系

　　1.完善建筑业法律法规体系

　　（1）尽快修订《建筑法》。我国加入WTO以来，建筑市场环境发生了重大变化，《建筑法》已不能完全适应我国建筑业发展的需要。修订《建筑法》，应着重考虑下列内容：一是拓宽《建筑法》调整范围；二是明确相关工程承包制度的法律地位；三是加大对业主行为的规范力度。（2）完善相关法规。在修订《建筑法》的基础上，修订和出台包括《建筑市场管理条例》在内的相关配套法规，以进一步规范建筑市场行为。（3）制定统一的建筑业产业发展规划。长期以来，建筑市场由多个部门分别管理的局面尚未得到根本性转变。为确保各相关部门在建筑市场管理上的通力合作、互相协调，应由国务院或国务院委托相关部门统一制定和发布建筑业产业发展规划。

　　2.完善市场准入制度

　　应充分发挥资质管理对企业择优汰劣的作用，实现产业结构优化调整。（1）提高自然准入壁垒，降低退出壁垒。要鼓励以具有资金、人才、管理等综合实力的企业为龙头，兼并和联合其他各种类型的建筑企业，将有助于提高行业准入门槛、优化企业组织结构和调整产业结构。此外，为打破建筑业生产能力过剩和建筑产品同质化的格局，应降低行业退出壁垒。（2）改革企业资质评级方式，逐步转变为资信评级。对于企业资质升级，应重点考察其在市场活动的业绩，包括其资信水平。加大企业违规处罚力度，增加其违约成本。此外，可由行业协会受政府委托负责资质管理，政府则对其进行严格监管。（3）建立不同资质等级企业的市场分工制度。借鉴国际上的成功经验，对不同资质等级的企业设定合同额度的上下限范围，引导各资质等级企业进行合理的市场定位，实行有差别的市场分工，在各自不同的市场层面上进行有序的竞争。以此规范企业市场行为，维护市场竞争的公平和高效率。

　　3.加强信用体系建设

　　建设主管部门在行政许可、市场准入、招标投标、资质管理、工程担保与保险等工作中，应积极利用企业的诚信行为信息，依法给予守信行为激励，给予失信行为惩戒，健全有效的信用奖惩机制。

　　（1）在国家信用法律制度的框架下，健全建筑市场的信用管理法规。建设主管部门应引导和监管建筑市场信用系统的建立和运行。

　　（2）完善信用奖惩制度和信用评价制度。

　　（3）在已有的信用信息平台基础上，进一步完善信用数据库，加强信用评价动态化。（4）行业协会应积极参与信用体系建设，协助政府部门研究制定信用标准，参与征信和评价。

　　（二）进一步完善工程质量和安全生产管理体系

　　质量和安全是建设工程的生命线。确保工程质量安全，不仅是建设问题、经济问题，也是民生问题、政治问题。因此，需要进一步完善建设工程质量和安全生产管理体系，包括企业的自控保障体系、政府主管部门及社会机构的监管体系。

　　1.加强建筑市场监管

　　（1）法律法规是监管主体行为的准绳，要以《建筑法》、《安全生产法》、《合同法》等为基础，针对近年来建设工程中出现的新问题，进一步完善立法和规章制度建设。

　　（2）随着监督管理分工的细化，工程质量和安全生产监管职能分布在政府各部门，应建立跨行业、跨部门的联合监管机制，以便总结经验，提高监管执法水平。

　　（3）监管队伍是建筑市场监管体系的执行者，监管人员素质的高低关系着监管效果的优劣。因而，必须加强监管队伍的专业化建设，加强监管队伍的规范化建设，加强对监管队伍的监督。

　　2.建立和完善工程保险和担保制度

　　建立和完善工程保险和工程担保制度，是利用市场机制加强工程质量、安全生产管理的有效途径。在以往试点工作的基础上，制定出台相关法规政策，引导工程保险和担保市场的健康发展。

　　（1）通过修订《建筑法》，明确工程保险和担保制度在建筑市场中的重要作用，并在《建筑市场管理条例》等行政法规及部门规章、建设工程合同示范文本中予以进一步明确，保证建设工程保险制度和担保制度的推行。

　　（2）为推行工程保险和担保制度，需要改革建设工程费用组成，明确规定工程保险和担保费用是工程造价的组成部分。这样，实力强、信誉好的建筑企业就能够争取到工程保险和担保公司较低的费率，进而使报价降低。通过工程保险和担保制度可实现市场对建筑企业能力和信誉的检验，有利于建筑企业的优胜劣汰。

　　（三）推动建筑业技术进步与管理创新

　　通过政策引导，规范建筑业技术进步和科技与管理创新主体的行为，在全行业倡导科技与管理创新的价值理念，不断提升产业整体竞争力。

　　1.建设主管部门加强规划和政策引导

　　（1）组织制定建筑业中长期技术研发与应用规划，确定研究方向和重点开发的技术领域，以此作为建筑业技术创新的指南。

　　（2）积极实施对科研项目的责任考核，对科研项目的主要内容、计划进度、责任人、阶段验收和验收标准以及奖罚办法等作出明确规定，以有效地激发科研人员的积极性，并确保科研项目实施效果。

　　（3）组织相关机构对科研院所和大学的学科分布与科技资源优势进行评估，进行技术创新的战略分工，以减少或避免低水平重复研究。

　　（4）完善保护知识产权和促进技术扩散的相关法规政策，以促进我国建筑业及其关联产业新知识的产生以及在国际建筑市场的传播与应用。

　　（5）建设主管部门加强与国家自然科学基金委员会及教育、科技、财政等部门的有效沟通，努力加大对土木建筑等学科研究的资助力度。

　　（6）制定更加有利的政策，鼓励建筑业产、学、研合作，促进相关产业科技人才的自由流动。

　　（7）建立建筑业技术进步创新基金，推进重大科技项目以及新产品研制，对积极参与科技创新的企业加大资金支持力度。

　　2.加速科技成果转化

　　积极推进建设领域重点新技术推广项目的实施，完善科技成果转化体系，加快新技术、新工艺、新材料、新设备、新工法的推广应用，加大对工程建设的专有技术、计算机软件等知识产权保护的力度。

　　3.加强科技与管理创新指标的考核

　　政府在制定政策时应加强技术创新指标的硬性考核，督促建筑企业积极进行科技创新活动；从评优、评奖、企业资质管理、企业负责人选拔等方面加大技术进步的考核比重。

　　4.为技术进步与管理创新活动引入多种融资渠道

　　拓宽市场融资渠道，鼓励技术与管理创新成果推广应用，通过设置科研基金以及增加贷款、贴息、税收优惠、价格补偿等措施进行鼓励；积极将风险资本引入结构技术、施工工艺、新材料技术等科技含量较高的领域。

　　5.继续加强科技人才培养

　　要进一步完善有利于建筑业科技人才培养的配套制度，营造有利于建筑业人才成长的政策环境。大学、企业和科研院所应通过教育、培训、技能训练、国际人才交流等多种形式，培养青年科技人才的科学精神、团队精神、创造才能和创新意识，培养出开拓国际市场所需要的懂技术、会管理、善经营的复合型人才。

　　（四）加大落实建筑节能减排力度

　　我国是一个建筑大国，每年新建房屋面积高达17亿 20亿平方米。随着全面建设小康社会的逐步推进，建筑能耗迅速增长，建筑节能减排已成为建设资源节约型社会、环境友好型社会的重要工作内容。

　　1.进一步完善建筑节能减排管理体制

　　要进一步完善建筑节能减排管理体制，逐步完善管理体系，明确各方职责，做到各职能部门和责任单位分工明确、协调有序，将节能减排目标和措施落到实处。[Page]

　　2.实施多样化的经济激励政策

　　（1）设立建筑节能投资基金。节能投资基金对建筑节能项目进行支持，资金来源主要包括政府的直接财政投资和民间资金。

　　（2）建立抵押贷款激励机制。借鉴国外的经验和做法，建立抵押贷款激励机制，激励对象从生产方转向购买方，刺激消费市场对节能产品的需求，从而促使节能产品交易的成功，加快实现建筑节能减排目标。

　　3.加大建筑节能减排的科技投入

　　技术进步是提高能源资源利用效率的根本性措施。实现低耗能、低污染、高效率的增长方式，最关键的是通过引进和消化先进技术，发展高附加值、低能耗、低排放的建筑节能产品。国家应加大对建筑节能减排的科技投入，支持建筑节能减排项目的技术创新。

　　4.完善并严格执行标准规范

　　进一步加强建筑“四节”标准规范的制订工作，鼓励有条件的地区在工程建设国家标准、行业标准的基础上，组织制订更加严格的建筑“四节”实施细则。通过标准规范的实施，使先进适用技术得以推广。

　　（五）推动企业组织结构和工程建设生产方式的深层次变革

　　要针对不同类型的企业制定适当的扶持政策，以有利于产业组织结构的调整。

　　1.深化改革工程建设实施组织方式深化工程建设实施组织方式改革对提升企业整体竞争力、为建筑企业提供更加广阔的发展空间，具有积极作用。（1）完善法律法规。要明确工程总承包的法律地位，并应尽快出台相配套的政策措施、不同类型总承包方式的示范合同文本等，以便于为建筑企业开展工程总承包业务打下基础。为适应工程总承包的要求，招投标制度要进行相应变革，包括将招标工作提前到施工图设计以前，由中标的总承包单位负责施工图设计，有利于最大限度地减少工程量、节约能源，从而降低工程造价。（2）引导业主认同。首先，在不同行业中选择一批工程项目，进行设计、施工一体化承包和工程项目管理服务试点，总结经验、积极推广，引导业主认同新型的工程实施组织方式。其次，在政府投资工程中率先选择工程设计、施工一体化总承包方式。

　　2.促进建筑企业扩展一体化的服务功能

　　随着工程建设的日趋复杂化和技术的不断进步，工程承包覆盖到投资策划、项目设计、工程咨询、国际融资、设备采购、技术贸易、劳务出口、项目运营、人员培训、后期维护等项目的全寿命周期中，工程项目日益成为国际投资和贸易的综合载体。国际工程承包正从传统劳动密集型建筑服务交易向带动本国技术与管理资源、建材或机电产品出口等综合贸易转变。因此，应切实从国家政策层面扶持和推动有条件的大型企业成为具有科研、设计、采购、施工一体化管理的工程总承包能力，能与跨国公司竞争的国际化企业集团。

　　3.做强、做大核心建筑企业

　　要采取必要措施，通过进一步提高大型企业资质评审门槛，竞选出50家左右特大企业集团，构成我国建筑行业中的核心企业，使其成为中国建筑企业跻身国际市场的主导力量。

　　4.大力支持企业联合重组

　　加快产权制度改革，吸引外国资本和民间资本进入建筑业，营造富有活力和相互促进的产权组织形式；制定政策措施，指导施工、设计单位加快企业联合、重组、改制的步伐，尽快形成一批专业特点突出、技术实力雄厚、国际竞争力强的新型企业。

　　5.扶持中小建筑企业健康发展

　　中小型建筑企业是建筑业发展的重要支撑。政府应积极支持中小企业的发展，如在资质管理上要保护中小企业的市场空间，在建筑市场招投标活动中要明确中小企业参与投标的范围界限，大企业不得参与竞争；要解决专业化企业融资困难的问题。建设主管部门可编制重点扶持专业目录，向金融机构推荐效益好、偿债能力强的中小建筑企业。

　　6.着力推进企业信息化建设

　　信息化是推动传统建筑业向现代建筑业转型的重要途径。要着力推进信息化建设，使信息化覆盖到工程项目寿命周期全过程和项目管理全要素之中，以促进企业管理整体水平的提高。

　　（六）积极开拓国际市场

　　进入国际市场是建筑企业的必由之路。建设主管部门应积极为企业开拓国际市场创造良好的竞争环境。建筑企业要发挥比较优势，增强参与国际建筑市场竞争的主动性、自觉性和紧迫性。

　　1.创造良好的竞争环境

　　建设主管部门应联合商务、外交等相关部门，充分利用政府间谈判以及经济技术合作，帮助企业开拓工程承包市场，维护我国建筑企业在国外的合法权益。

　　2.提高企业核心竞争力

　　建设主管部门应通过制定相关政策，鼓励和引导建筑企业全方位涉足石化、交通、电力、水资源、环保及工业制造等多种类型的工程项目，促进企业的一体化服务水平和工程建造科技含量的提高，为建筑企业综合竞争力的提升创造条件。

　　3.推进工程建设标准的国际化

　　目前，对外工程承包业务正逐步进入到利用工程建设标准巩固和开拓国际市场的高层次竞争范畴。要加大对我国工程建设标准国际化的研究，确立工程建设标准国际化的战略路径，推动国内工程建设标准更多地转化为国际市场认可和通用的标准，从而提高我国建筑企业在国际工程承包市场的主导地位。

　　4.增强企业风险防范能力

　　国际市场的政治、经济、文化、法律、科技等因素都会对建筑企业经营活动产生制约作用。近些年来被披露的国际工程承包案例说明了增强建筑企业风险防范能力的重要性。要强化企业的风险意识，建立国际工程项目的全面风险管理体系，有效化解国际工程承包市场风险对企业的不良影响。

　　（七）大力开发建筑业人力资源

　　根据《国家中长期人才发展规划纲要（2010 2020年）》的要求，应加快人才发展体制机制改革和创新，推进执业资格制度的完善，使人才结构合理化，同时维护建筑业从业人员的基本权益。

　　1.继续完善执业资格人员管理

　　（1）拓宽执业资格人员的执业范围。根据国际惯例和我国国情，应将建造师的执业范围拓宽为工程项目全过程管理，包括项目前期策划及设计阶段、施工阶段的项目管理。

　　（2）加强和改进专业教育评估工作。理顺工程管理专业教育评估与注册执业资格制度的关系，使高等院校专业设置和教学更能满足建筑市场需求。

　　（3）加强注册管理，完善执业人员信用和保险制度。利用信息网络技术，建立注册建造师执业资格信息库及信用档案，对注册执业人员，实施个人责任保险制度。一旦出现执业人员责任事故，除企业承担主要责任外，执业人员应该承担连带责任，并将执业资格个人责任保险逐步纳入执业资格人员注册条件。

　　2.逐步改善人才结构

　　我国建筑业从业人员中很大比例来自农村的富余劳动力。为尽快提高建筑业从业人员素质，需要建立政府主导的职业培养机制，加大从业人员（特别是劳务层施工操作人员）的专业技能培训力度。

　　（1）规范从业人员就业市场。建立建筑劳务市场，从业人员凭有效的技能证件和安全合格证进入市场，与用人单位双向选择；实行持证上岗制度与市场准入制度的衔接。

　　（2）完善建筑业从业人员培训制度。要根据我国建筑业从业人员特征，有针对性地开展教育培训，特别要重视加强产业工人的安全生产培训。以技能实践为主，以理论知识为辅，按照国办发 2003 1号文件要求，由建设主管部门规划，委托行业协会组织具有职业教育资质的培训单位具体落实。[Page]

　　（3）加强企业内部培训。建筑企业要着眼于长远利益，针对企业内部不同的岗位层次，采用差异化的培训手段和方式，将企业文化的建设融入到对各层次员工的培训中，培养一批具备专业技能和职业道德的管理和操作人才。

　　3.维护建筑业从业人员的基本权益

　　应将维护建筑业从业人员的合法权益当作关注民生、建设和谐社会的大事来抓，紧密结合实际，突出重点，多措并举，有效保障建筑业从业人员的权益。

　　（1）改善从业人员的工作条件。强化实施现场施工人员基本生活设施的有关标准，进一步完善施工现场文明施工标准，不断改善工作环境。

　　（2）建立工资支付长效机制。探索建立工资支付担保制度，提高技工待遇。提高技术人员社会地位，优化技术人员成长环境。

　　（八）提升建筑工业化水平

　　建筑工业化是社会生产力发展的必然结果。要通过技术和经济政策的引导，加速建筑行业的工业化水平。

　　1.培育和引导建筑工业化市场需求

　　各级政府应当加大建筑工业化的宣传力度，制定激励政策，培育和引导建筑工业化市场需求；引导和支持建筑工业化的各相关主体，包括研发机构、建筑企业、工程材料和机械制造加工企业、房地产开发企业，积极发展和采用标准化、通用化构件；大力推动住宅产业化发展，为建筑工业化发展提供广阔的市场。

　　2.提高构配件和制品生产与供应的商品化、社会化水平

　　构配件和制品不仅要实现生产工厂化，而且要实现商品化、社会化，而商品化和社会化是以构配件和制品的规格化、系列化和通用化为前提的。因此，提高构配件和制品生产与供应的商品化、社会化程度关系到最终产品功能质量和使用寿命。

　　3.推动现场施工的机械化和合理化

　　工厂化生产和现场施工机械化是建筑工业化的前提，合理化则强调了通过组织与管理来求得最佳综合效果。发展现场施工的机械化、合理化，需要加速建筑企业机械设备的更新，逐步用先进机械取代性能差、能耗高、安全性能差的落后机械；结合不同地区和工程特点，实现各类机械、设备的最佳组合，以多层次的装备结构获得最优效果；不断将高新技术成果引入建筑业，提高机械化、自动化水平。

　　4.发展综合效益好的各类建筑体系

　　尽管我国已形成多种建筑体系，但在建筑工业化发展过程中，还要继续加大设计、施工配合力度；结合不同工程和部位，对钢筋混凝土结构体系合理选用现浇和预制两种工艺；继续改造砖混建筑；促使不同建筑体系在一定条件下的相互渗透，以形成新的建筑体系；研究开发灵活性大、适应性强的各类大开间、大柱网的多功能建筑体系；就一个地区或大型建筑企业来说，需要有自己的主导建筑产品体系，完善其成套技术和工法，保持竞争中的优势。

　　5.促进建筑标准化的发展

　　标准化是科技成果转化为生产力的接口技术，也是实现建筑工业化的基础。要发展建筑工业化，必须制定和执行一系列重要的基础标准如模数、模数协调、合理建筑参数、公差与尺寸配合、连接等，同时还要强调产品标准。此外，设计标准化是建筑标准化的重要组成部分，要处理好标准化与多样化的关系。