南水北调进退维谷

　　过去4年里，汉江干流与支流丹江汇合处下游约800米处的丹江口大坝加高工地上，巨大的塔吊如森林般矗立，不断有塔吊吊起巨大的混凝土罐，把几吨重的混凝土倒进加高仓位。

　　过几天，汉江的汛期就要到了。6月18日，工地传来消息，混凝土坝段坝顶已全线贯通，这标志着丹江口水库混凝土坝实现全线混凝土浇筑到设计高程176.6米。

　　在建筑工人们的眼中，4年时间，大坝长高了5层楼。

　　作为南水北调中线的控制性工程，丹江口水库大坝加高工程开工于2005年9月。建成于1973年的丹江口水库，一直承担着汉江中下游的防洪任务，初期建设规模为正常蓄水位157米。按照规划，此次加高工程是在原来老坝体基础上培厚加高，先培厚至162米到坝顶然后再加高至176.6米，正常蓄水位将从157米提高至170米，库容从174.5亿立方米增加到290.5亿立方米。

　　过去几年里，丹江口大坝加高工程一直以2010年实现通水为建设目标，工程的建设进度并没有因为南水北调项目不休的争议而中断。现在看来，加高工程即将完工，但未来4年内却不能发挥作用，因为南水北调中线工程全线通水时间被推迟至2014年。

　　就在外界纷纷猜测中线被推迟5年的背后原因时，有媒体又爆出消息称，2009年度南水北调西线工程5000万元的研究经费被停发。外界因此纷纷猜测西线是不是要被搁置。

　　过去几十年里，围绕着南水北调尤其是西线出现了无数充满激情和浪漫主义色彩的方案，无数的水利专家、社会学者、经济学家和民间人士参与进来，争吵不休。

　　而在争吵不断和远未取得共识时，东线和中线工程主干渠工程在2003年紧急上马，随后，西线的规划者们也呼吁加快步伐，尽早开工建设西线工程。

　　外界分析认为，从目前暴露出来的种种问题看，南水北调这种需要超慎重决策的巨型工程，当初似乎犯了“大跃进”的失误。

　　被推迟的中线

　　5月中旬，国务院南水北调建设委员会办公室向外界公布，由于“部分工程项目需进一步论证优化”、“移民及土地征迁工作需进一步落实”、“工程整体投资有较大增加，需要中央研究决策”等三个原因，该工程将比原计划推迟5年完工。

　　根据国务院2002年批准的《南水北调工程总体规划》，中线一期工程将于2010年通水。

　　南水北调办公室的新计划是，东线一期工程建设目标为2013年通水，主要向江苏和山东两省供水；中线一期工程建设目标为2013年主体工程完工，2014年汛后通水，届时长江之水可调入北京。

　　其实，早在2008年10月31日，国务院南水北调建设委员会第三次全体会议上就将工期明确为“2013年主体工程完工，2014年汛后通水”。此前10天，国务院正式批准了东、中线一期工程可行性研究总报告，此时距2002年南水北调中线、东线正式开工已经过去了7年。

　　据悉，这份可研报告与当年的总体规划相比，在工期、总投资、环保、移民等方面都有较大调整。国务院南水北调办公室主任张基尧在接受央视采访时称，中线通水时间推迟，主要是影响工程建设的许多经济社会因素发生了变化，“由于国家政策调整、物价上涨以及南水北调投资结构变化，工程整体投资有较大增加，需要中央研究决策”。

　　根据最初的预算，中线和东线加起来的总预算是2000亿元，而最新的规划则增加了整整500亿元，仅中线工程就需要追加将近400亿元的投资。

　　南水北调办一位不愿具名的官员称，工程投资额的调整方案虽然获得了国务院南水北调建委会研究批准，但还需要由国家发改委和财政部协商解决。这么大的追加投资，如何在中央和地方之间分配，也是个很大的难题。

　　根据张基尧的说法，移民难度大是投资放大、工期推迟的一个主要原因。整个南水北调中线工程需要移民33万，多分布于河南和湖北两省。

　　“不推迟才怪呢！丹江口大坝加高工程虽然基本完工，但库区的老百姓还没搬迁出来。”沈晓鲤说，沈是湖北省环境科学研究院总工程师，一直关注和研究南水北调工程对湖北省汉江流域的生态影响。

　　《商务周刊》也从湖北省方面获悉，南水北调中线工程丹江口库区移民搬迁安置工作年内才能全面启动，根据规划，湖北省需要搬迁安置18万人。

　　6月14日，湖北省政府召开丹江口库区移民实施规划工作会议，省政府会同长江水利委员会编制了《南水北调中线一期工程湖北省丹江口水库建设征地移民安置实施规划工作大纲》，对全面启动移民搬迁安置工作进行了部署。根据该大纲，2008年11月，湖北省启动库区移民搬迁安置试点工作，试点外迁安置移民1.2万人，计划2009年9月底完成。2010年，湖北省将完成5万人的出县外迁安置任务，2011年完成3万人的出县外迁安置任务，2012年完成8.7万人的搬迁。

　　而河南省也是在去年底才刚刚启动移民试点工作，未来4年多时间里，该省需要搬迁安置15万移民。

　　“在新的经济社会发展的形势下，整体拆迁的工作面临着很大的挑战，我们一些政策的滞后和移民群众新的诉求，增加了整体移民的难度。”张基尧说。

　　对于南水北调如此巨大的跨流域调水工程，在总干渠各段工程已经开工8年后出现这样的事情，似乎多少显得尴尬。

　　背后的生态压力

　　在沈晓鲤看来，南水北调中线工程被推迟，虽然给出了官方的解释，但显然回避了更为关键的环境和生态因素。

　　事实上，去年12月5日湖北省人大召开的南水北调中线工程对湖北省汉江流域生态环境影响汇报会上，湖北省南水北调工程领导小组办公室副主任王芳玉就透露，为防止南水北调工程可能出现的生态环境风险，中线调水工程将比原计划推迟4年完工。

　　“对湖北省来说，这(生态环境风险)可能才是工程推迟的最重要因素。”湖北省水利厅一位不愿透露身份的官员对《商务周刊》称。

　　在上述汇报会上，有关部门认为，南水北调中线工程将给湖北省汉江流域生态环境带来深远影响：汉江中下游水环境容量将减少26%，水污染防治和生态保护工作难度将加大；水资源利用成本将普遍增加；生物多样性下降；丹江口库区土地资源将进一步减少，地质灾害发生频率增加；同时汉江中下游航运也将受到较大影响。

　　沈晓鲤作为主要负责人，曾用两年时间调研和撰写了《南水北调中线工程汉江中下游区环境影响评价报告》，并上报了国家南水北调办公室。该报告明确指出了调水对汉江造成的四点影响：

　　一是汉江流量减少，水位降低，水资源利用成本增加。调水后，汉江沿江涵闸、泵站取水保证率将降低20%—30%；

　　二是环境容量减少，水体稀释自净能力降低，控制污染的难度增加。汉江中下游水环境容量减少23%左右，水体自身对污染物的降解能力降低；

　　三是航运条件好的中水位历时大幅度减少，航运保证率降低，成本增加。根据测算航运条件好的800—1800立方米/秒的流量将由平均每年出现8个月左右下降到3个月左右；

　　四是合适的鱼类越冬场、肥育场所面积减少，水温降低，不适合鱼类生存的因素增加。

　　据此，湖北方面提出了引江济汉、兴隆水电枢纽工程、航道整治和闸站改造四项治理工程，希望把四项治理工程纳入南水北调总规划，并要求生态补偿。

　　负责南水北调总规划的水利部长江水利委员会同意把四项治理工程纳入南水北调总规划，但在具体的生态补偿数额方面双方出现严重分歧。

　　沈晓鲤告诉《商务周刊》，根据测算，湖北省提出了21亿多元的生态补偿金要求，用于修建汉江中下游污水处理厂等项目，但多次与长江委沟通后，长江委并不同意这一数额，在最终的《南水北调中线一期工程总体规划》里，这一数额被压缩为4.39亿元。

　　采访中记者也了解到，湖北省四项治理工程在2006年就上报了国家发改委，但由于资金难以到位，目前只有兴隆水电枢纽工程今年年初刚刚开工，关系到未来丹江口水源地有水可调的引江济汉(引长江水到汉江)工程和航道整治、闸站改造何时开工未有音信。

　　由于职业原因，沈晓鲤注意到，目前，丹江口每年的入库水量在减少。一组公开的数据显示，近年来丹江口水库上游降水比往年平均减少15%。原《南水北调中线工程规划》中，丹江口水库平均入库量388亿立方米，现在却减少了92亿立方米。他担忧，随着汉江上中游工农业用水的继续增加，南水北调中线的可调水量必将减少。

　　“所以，四大治理工程对于中线非常必要，也非常紧迫。”沈晓鲤说。

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　　西线被搁置了吗？

　　最近，已经退休赋闲在家的鲁家果也注意到了南水北调中线工程被推迟的消息，同时，另一则关于南水北调西线工程的消息更引起了他的关注。鲁是四川省社会科学院研究员，曾两次上书国务院总理温家宝，建议暂缓西线工程。

　　2009年5月24日，国内有媒体报道，2009年度南水北调工程5000万元的研究经费被停发，负责西线工程的前期勘测、规划、调研以及技术攻关等工作的水利部黄河水利委员会至今未收到这笔经费。

　　“这或许说明中央决策层对于西线工程的态度有所变化。”鲁家果称。他还注意到，文章中点到了他的名字，但显然，鲁家果对于报道中的说法不满。该报道通过采访鲁的同事——目前也已退休的向传三后认为，鲁家果当初上书反对西线工程背后有地方政府和长江上游某些水电企业集团的支持。

　　本刊记者近日在采访向传三时，他也表达了类似的观点。向传三曾是四川省社科院研究员，本世纪初开始研究南水北调西线工程对于藏区的影响，并曾经给甘孜州做过南水北调西线对该州经济发展影响的课题。

　　“我想，中央不会简单地因为几个专家的反对声音而把已经努力了几十年的西线工程叫停。”向传三说。在几乎所有四川专家学者都反对南水北调西线的过程中，向传三始终支持西线的上马。

　　向传三所说的专家们，包括鲁家果，还包括四川省几十位专家学者以及中国科学院钱正英、潘家铮和沈国舫三位院士。

　　2001年，水利部审核通过了黄河水利委员会提交的《南水北调西线工程规划纲要》，这个构想是打造一条海拔3500米的人工隧道天河工程，每年从通天河、雅砻江、大渡河等调水170亿立方米到黄河。按照规划，西线将在2007年开始初步设计，一期工程在2010年前后具备开工建设的条件，2015年完工。

　　鲁家果称，直到2004年，四川省内的专家学者们才看到《南水北调西线工程规划纲要》。鲁注意到，在纲要上签字的70多位专家中，四川省只有省水利厅的一位官员，其他多为水利部内的专家。

　　“这显然不符合科学民主的决策程序。”鲁家果说，规划纲要里关于调水量和投资额、对长江上游的生态影响、地质条件等的论述存在严重问题。

　　于是在2004年和2006年，鲁家果两次上书温家宝，并在中国科学技术协会主管的《科技导报》上发表了《南水北调西线工程决策要慎重》一文，他从调水量、调水对长江源头及上游水土资源和生态环境的影响、西线工程面临的地质情况、西线工程经济合理性以及决策过程中的科学性与民主化提出了自己的质疑。

　　“西线工程建设规模和难度都是当今世界之最。它关系长江、黄河两大水系的调整和治理，涉及生态、经济、社会等一系列问题，是一个极其复杂的系统工程。需要反复论证，听取各方面的意见，才能做出科学决策。”他建议，目前在工程可行性、经济合理性、可持续发展及工程面临的风险等方面，还需要慎重研究，不可仓促定案。

　　鲁家果上书后，遂引起了民间和学界对西线的热烈争议。从2004年开始，四川省内50多位专家学者耗时两年，于2006年8月出版了一本名为《南水北调西线工程备忘录》的著作，这些专家学者中除了鲁家果，还有四川省社科院原副院长林凌、地质学家刘宝院士。该书从多个方面就西线工程对于四川和长江上游的影响提出了质疑。

　　随后，一篇名为《南水北调抽血四川，保卫长江保卫水源》的帖子出现在四川新闻网麻辣社区，引起了四川民间的狂热跟帖。

　　就在《南水北调西线工程备忘录》推出一个月后，三位中国水利和水资源界的泰斗级人物——钱正英院士、潘家铮院士和沈国舫院士，以中国工程院的名义，向国务院提交了一份名为《关于南水北调西线前期工作的建议》。

　　《建议》认为，南水北调西线工程“决策宜十分慎重，需要在充分论证比较和前期工作的基础上，把主要问题基本查清、落实、解决，提出可行性报告，并尽量取得社会的广泛认同后再启动，才较为稳妥”。

　　三位院士都是国内科学界重量级人物，钱正英院士曾任水利部部长，也是第七、八、九届全国政协副主席；潘家铮是中国科学院和中国工程院双院士，曾任中国工程院副院长；沈国舫也曾任中国工程院副院长。

　　鲁家果认为，可以肯定的是，专家们一系列的建议引起了高层决策者的重视，针对鲁家果的两次上书，温家宝两次向水利部做出批示，对于鲁家果的意见，要予以重视。

　　但向传三并不认为中央会放弃西线，更不认为鲁家果所质疑的有道理。2003年，他主持了一个“南水北调对四川发展影响研究”的国家社科基金课题，由其执笔、发表于2005年的《南水北调西线工程可调水量对生态环境的影响——答林凌同志兼与鲁家果先生商榷》一文认为，170亿立方米的调水量不会毁了西南，而鲁家果关于调水量的数据存在弄虚作假的嫌疑，长江江源区的水资源足够有承载能力。

　　林凌教授是四川省社科院学术顾问，曾两次获得中国经济学界最高奖“孙冶方经济科学奖”，与鲁家果等持相似观点。记者试图采访他的时候，这位德高望重的区域经济学家正患病住院。与向传三住在一个大院但已经很少往来的鲁家果认为，对于西线持质疑态度的学者们不代表任何利益集团，他们也并不反对调水，而是希望在这么大工程上决策者要慎之又慎。

　　鲁家果告诉《商务周刊》，四川专家学者们纷纷提出建议后，水利部和黄河水利委员会几次派人来四川做工作，与地方政府和学界接触，希望平复四川的反对声音，尽早上马西线工程。

　　比工程还复杂的工程

　　中国北方日益干旱的气候和庞大的工农业需求对于水资源形成了巨大的压力，过去几十年里乃至更长的时间段里，中国一直希望借助跨流域调水这种超大工程项目一劳永逸解决这种压力。令世界瞩目的南水北调工程构想就此逐步成为现实。

　　但如此大规模的调水工程世界鲜见，工程的决策、规划和管理等也没有经验可循，的确是个巨大的挑战。

　　“现在来看，最初的开工决策确实有些仓促。”一位不愿意具名的专家说，起码南水北调工程没有经过全国人大的审议程序，而水利部也仅是就南水北调工程总体规划工作向全国人大某些专门委员会做过汇报。相比之下，三峡工程尽管也争议很大，但其议案当初毕竟是通过全国人大审议通过的。

　　南水北调中线和东线开工前，原水利部部长、时任全国人大农业与农村委员会副主任委员的杨振怀就公开表示，南水北调这么大型的工程涉及国家战略全局，有必要经全国人大审查、批准。

　　2002年，国务院批复了《南水北调总体规划》，随即东线和中线的一期工程就被快马加鞭式的鼓动开工，原因一是北方干旱和缺水状况已十分紧迫，其二也是考虑保证2008年北京奥运会用水。

　　2002年12月，东线一期工程率先开工，2003年年底，中线工程一期工程也开始了单个项目建设。而此时，整体项目建议书和可研总报告还不知道在哪里。直到2008年10月21日，中央才批准了东、中线一期工程可行性研究总报告。

　　对此，有关部门总结，南水北调采取的是一种创新性的建设办法，即先制订“总体设计方案”，然后在此基础上做单项工程的规划设计，使建设周期较长、作用关键的控制性工程陆续开工，与此同时完成整个工程的项目建议书、可行性研究。

　　“但恰恰是这样一种所谓创新性的建设办法，由于工程先行，造成了前期的可行性研究滞后，使得目前不得不做出如此大规模调整。”上述专家称，南水北调这样的大型工程虽然难以做到规划上的准确无误，但起码在总投资、工期等方面不应出现如此巨大的偏差。

　　记者在采访中也了解到，2004年，时任水利部副部长陈雷在水利部2004年南水北调工程前期工作会议上的讲话中也提到，从总体上讲，当前南水北调工程前期工作还不能满足单项工程开工建设的要求。但此时，中线一期工程已经开工一年多了。

　　鲁家果更强调，西线调水牵涉长江、黄河两大流域广大人民的利益，从勘察设计、制订规划到宏观决策，除中央的统筹协调外，应有黄河、长江水利委员会以及有关省、市、自治区参加。但这一工程的勘察、设计、规划全由黄河水利委员会筹划，长江水利委员会及长江中上游有关省市均未参与。

　　一位接近黄河水利委员会的人士也承认，西线的前期勘察、设计、规划过程中，确实表现出了从工程到工程的传统思维，在与相关利益方的协调沟通、听取各方声音以及对环境生态的影响解决方案方面，缺乏投入和完整思路。他就此曾对黄委会有所建议，但似乎并未得到重视。

　　“围绕南水北调工程，多数所谓反对派并不是否认其必要性。”鲁家果说：“我们只是希望决策者在类似重大项目的决策上谨慎万分，只有在科学的论证、民主参与和细致的方案比选基础上，才能考虑何时上马。”