水电提速困局:电价形成机制成最大障碍

　　按照中国在联合国气候变化峰会上的承诺，到2020年，中国的非化石能源在能源消费总量中需占到15%左右。要实现这一承诺，其中水电需贡献1.3万亿千瓦时的年发电量，而2010年全国水电发电量为6863亿千瓦时，“十二五”时期水电提速成为必然。

　　但“十一五”时期制约水电开发的矛盾并未得到缓解。为拉动GDP和财政收入增长，掌握水电电源点分配权的地方政府有意放任企业的无序开发行为，使“未批先建”乱相丛生。

　　发电集团难掩投资冲动，竭力拼抢电源点，导致资源利用效率低下；而一旦出现水库移民稳定和生态环保问题，地方政府和业主则往往失措，一方面坐等中央政府补贴，另一方面借移民和生态问题，水电企业就此要求上调上网电价。

　　国家能源局新能源和可再生能源司司长王骏曾撰文表示，从战略层面讲，水电开发要提速，就必须改革，其关键就是让电价通过市场交易产生，而不是由政府审批定价。政府按照发电方式及成本等来确定电价，往往致使火电价高，清洁的水电反倒低廉。另外，新建成电厂不论低价和高价上网，均与销售电价水平无关，这与目前终端电价主要通过“煤电联动”与电煤价格挂钩相关，结果造成新增加的水电发电量执行了低电价，全社会却并没有享受到水电低价的实惠。

　　突破最初的政策限制之后，水电产业又落入到一个更难突破的利益困局之中。在市场化的水电开发体系，与发改委主导的水电电价定价机制之间，在不断高企的水电开发成本与电网寡头垄断之间，水电开发体系愈加扭曲。

　　关乎生态可持续发展的达摩克利斯之剑已然悬起：要实现2020年的国家能源调整承诺，水电承担着最大的份额，决定着战略的成败，改革的情势已不容搁延。

　　4月的北京正值春暖花开时节。

　　8日，一场关乎水电开发未来走向的协调会正在国家能源局召开，出席人士包括了国家能源局副局长刘琦、新能源司人士、五大发电集团相关负责人、水电专家和水电大省发改委的主要官员，中国水电行业的主要决策者和参与者悉数到场。

　　会场之内唇枪舌剑——地方政府和水电投资企业打起了“嘴仗”。

　　2010年底，国家三部委联合出台“各地停止执行自行出台的水能（水电）资源有偿开发使用政策”。地方政府明言反对——此举收缩了地方政府权限，打击了西南各省开发水电的积极性，会导致地方扶持力度减弱。

　　水电开发企业针锋相对——地方政府手握水资源开发分配大权，为实现地方利益最大化，放任企业恶性竞争，权力寻租空间日益加大，让投资企业无所适从。

　　争议声中，正在复苏的水电开发进程何去何从？

　　2010年以来，中央政府逐渐释放出“优先发展水电”的信号，受阻四年之久的水电开发迎来转机。但僵局甫破，乱局又显，地方政府与投资企业间利益关系错综复杂，水电开发乱象丛生，不仅无序发展、资源浪费现象严重，环保、移民也多有隐忧。

　　“水电开发现在是一片混乱。如果这种状况持续下去，水电发展将面临很大障碍。”中国水力发电工程学会副秘书长张博庭对《财经》记者说。

　　而根据中央和地方政府的相关发展规划，随着水电开发任务越来越紧迫，业已存在的乱局有愈加迷乱之势，若得不到妥善解决，水电开发将如“笼中困兽”。

　　《财经》记者了解到，上述国家能源局会议结束时，作为中央决策部门代表的刘琦强调要加强“讨论研究”，并部署相关处室会后调研形成报告，但对于地方政府与投资企业之间的争议并未明确表态。

　　会议结束后第四天，媒体盛传刘琦将接任中石油（10.82,-0.05,-0.46%）掌门。但谁将接掌刘琦在国家能源局的工作，尚无权威渠道予以定论。

　　外界担心的是，若国家能源局所担负的化解地方与水电开发企业矛盾的协调工作被搁置，水电乱局的破解将更加遥遥无期。对于水电长期发展而言，更核心的问题还在于，现行的水电电价形成机制，使得水电上网电价长期低于火电，不利于水电产业的可持续发展。

　　至今，水电上网电价仍依照成本核算，下游电价被控制导致电力需求波动无法传导，水电开发亦无法按照市场化原则有效操作。地方政府与水电企业累积的矛盾又在环保、移民等敏感领域彰显。如此反复，水电开发已走入一个越来越难化解的恶性循环之中。

　　“中国最大的优势就是投资不差钱，我们的问题却是体制不顺。”国家能源局新能源和可再生能源司司长王骏对《财经》记者分析，如果电力体制不进一步改革，不真正建立起电力价格市场化形成机制，水电大发展就是一个难解之局。[Page]

　　开发破茧

　　大型水电建设周期一般十年左右，要解减排之忧，2012年是个关键节点

　　“火电做规模，水电做实力，风电作秀。”一位电力央企高层私下里对《财经》记者说，言语间难掩对水电开发的投资冲动。

　　过去四年，这一冲动一直被决策部门压制。

　　2007年，国务院会商五个特大型（百万千瓦以上）水电项目。第一个上报的是一家民企，为渲染项目获批的重要性和紧迫性，报告人毫无隐瞒地介绍了工程进展情况，但其未批先建的违规行为引起决策高层震怒，其余待报的四个项目同时被压下。

　　第二年上述项目预备再过会时，汶川地震发生，“三峡水库、紫坪铺水库造成地震”等传言甚嚣尘上，决策高层备受困扰，项目审批再度搁浅。这一决策倾向传导至国家和地方发改委，百万千瓦以下的大型和中小型水电项目亦获批寥寥，水电开发一片萧然。

　　直至2009年，百万千瓦以上级别的水电项目仍无一获准。2010年，减排压力日渐增大，更环保的水电重归决策者视线。毕竟，水电是目前技术成熟度最高、上网电价最便宜、长期收益最稳定、减排见效最快的清洁能源，是中国不得不做的一个最优选择。

　　企业诉求亦如是。业内人士告诉《财经》记者，目前五大发电集团的赢利均倚仗水电。

　　2010年，五大发电集团平均利润总额达44.3亿元，但因煤炭价格持续攀升导致火电领域大面积亏损。与此同时，国家考核电力企业的可再生能源指标主要是发电量，水电因其利用小时数（设备满负荷运转）较高，故成为各发电集团调整结构的首选。

　　政府也在不同场合不断释放出“优先发展水电”的积极信号。

　　2010年，时任国家发改委副主任、国家能源局局长张国宝（专栏）多次表示，争取到“十二五”期末，水电在一次能源消费中所占比重达到6.5%左右。照此推算，到2015年，全国水电装机容量将在2009年1.97亿千瓦的基础上增至2.84亿千瓦，年均新增装机容量1450万千瓦。

　　同样在2010年，陆续有十个特大型水电项目获准开工，分别位于四川的大渡河、雅砻江和云南的金沙江、澜沧江，装机容量从200万千瓦至1200万千瓦不等，单个项目的投资额在120亿元以上，最高达568亿元。

　　“中国水电迎来了一个比较好的时期，正逐步从阴影中走出来。”二滩水电开发有限责任公司（下称二滩公司）总经理陈云华对《财经》记者说。

　　国泰君安研究报告亦认为，“十二五”规划中，水电项目开工目标由1.13亿千瓦上调至1.63亿千瓦，提升高达44%，如果兑现，将大幅高于市场预期。

　　按照政府此前承诺，到2020年，中国非化石能源将占一次能源消费的15%。这意味着，到2020年，全国水电装机容量将提升至3.3亿到3.8亿千瓦，较“十二五”时期再增长30%以上。届时，水电将占全国非化石能源三分之二以上，每年将提供1.3万亿千瓦时发电量。

　　目前，水电装机总容量仅超过2亿千瓦，在建项目总装机容量约为7000万千瓦，年发电量保持在六七千亿千瓦时。要实现上述目标，水电总装机容量须在现有基础上翻番。

　　王骏告诉《财经》记者，总量上看，水电建设项目虽不少，但相较减排目标，还远远不够，实现预期承诺很有问题。

　　他表示，鉴于水电减排的递进过程，要达到减排额定数量，起码比预期滞后两年，所以2016年开工的大型水电站对2020年的发电量已无贡献。如果2012年前水电项目不能抓紧开工，届时能否完成建设就存在很大疑问。“未来十年，要在目前的发电量上翻一番，可目前的电量已经是过去61年的总和。”

　　“这两年是关键，如果水电开发中的各种矛盾没有理顺，优先发展水电将沦为空谈。”张博庭对《财经》记者说。

　　地方算盘

　　为拉动GDP和财政收入增长，地方政府放任企业的无序开发，“未批先建”乱相丛生，令开发企业无所适从。[Page]

　　四川省一位州府领导曾私下“教育”某水电开发企业高层：“你只要开个车过去，把它动起来，哪怕是修一个厕所，我都可以写进政府汇报材料，这就说明落实了工作，可以向上面交代。你老讲什么勘探、设计，讲科学，讲技术，没用。”

　　这位地方政府负责人说，一旦项目工程被写进政府报告，其他企业便无法再抢走，而项目预算投资也可被计入地方当年投资总额，“企业和政府双赢”。

　　地方政府之所以“胆大妄为”，源于其手握水资源分配大权。

　　2002年电力体制改革之际，国务院颁发5号文件，以平衡各发电集团水火资产、水能利用效益最大化为目的，对全国大江大河进行了粗放式划分，提出“一条江以一家公司为开发主体”，鼓励梯级开发。

　　此前，主要干流上均已建立相应的水电流域公司，比照这些公司在电改之后的归属，国务院将主要河流分别划给各发电集团，其中澜沧江归华能、大渡河归国电、乌江流域归华电、红水河归大唐、黄河上游归中电投、金沙江归三峡公司、雅砻江归二滩公司（国家发改委曾单独发文将雅砻江唯一授权给二滩公司）。

　　但文件并未对流域上具体电源点的划分做出更细致安排。在实际操作中，电源点分配权落至各省发改委。

　　一座特大型水电站的建设周期一般需八年至十年，而一届政府的任期最长也不过十年，领导们不愿看见“前人种树后人乘凉”的景象。再加上出于拉动GDP和税收增长的政绩考虑，省政府力推水电站“全面、同步”开发，这显然不是一家投资主体可以包揽，为其他企业蜂拥而入、争相开发提供了条件。

　　目前，水电投资成本约为每千瓦6000元至8000元，一座百万千瓦以上水电站投资至少在100亿元以上。假如一年内同时开工数个项目，一个地区仅水电投资就可能突破1000亿元。

　　同时，水电站在建设期与运行期分别要缴纳营业税和增值税，税率各地不一。在四川，水电建设期需缴纳建安营业税（3.2%）、印花税、个人所得税、房屋租赁税、耕地占用税（今年已提高至24元/平方米）等，一座装机容量260万千瓦的水电站所需缴纳的建设税费超过20亿元。

　　建成后，按30年经营期计算，增值税（17%）、教育附加费、地方附加费等各类上缴税费总计高达407.6亿元，该水电站年均须缴税费14亿元。

　　《财经》记者了解到，由于分税制安排，水电站大部分税费将会缴至项目注册地，这对地处偏远又无大型工业的部分州、市、县而言，是一笔巨额财富。

　　于是，在省发改委“利益至上”分配电源点、鼓励同步开发之后，省以下各级政府亦纷纷为水电建设的全面开花大开方便之门。

　　按照正常程序，水电建设在获得核准前只可进行前期规划设计和“三通一平”（通水、通电、通路，平整土地）、“五通一平”（通水、通电、通路、通气、通讯，平整土地）等工作，待获得核准后才可进行主体施工。

　　但地方各级政府一般都会默许甚至怂恿企业边施工、边申请核准。“地方让你干，没有核准，你也可以干。地方不想让你干，你核准了，也不让你干。”一位从事水电开发的大型电力央企地方分公司总经理对《财经》记者表示。

　　这正是目前舆论关注的水电建设大面积“违规开工”的深层次原因，也直接导致“十一五”后期水电核准的停顿。

　　可是，一旦地方政府的诉求得不到满足，麻烦也就不请自来。

　　2010年9月至12月，国电大渡河公司（下称大渡河公司）旗下大岗山电站便遭遇了来自地方政府的麻烦。同属大渡河公司的瀑布沟电站恰处凉山州和雅安市的界河上，为争抢税源，两地均要求瀑布沟电站在当地注册。雅安市以被淹没土地面积大、牵扯移民数量多为由努力争取，但大渡河公司迟迟没有作出决定。

　　由于瀑布沟电站已投产发电无法干涉，雅安市就对位于当地的大岗山电站的林地、土地、安全、税收等一系列项目进行倾查，随后以“未核准”为由叫停电站建设。据大岗山电站负责人介绍，停工三个月，电站直接损失约五六千万元。推迟三个月发电，间接损失高达数亿元。

　　经此一役，瀑布沟电站终在雅安市注册。注册后，雅安市又提出其他诉求，经四川省政府和国电集团领导亲自协调、满足其要求后，工程以原貌复工。

　　一位业内专家对《财经》记者直言，个别地方政府甚至会不配合移民安置工作或默许移民闹事，促使投资企业满足地方利益诉求。知情人士称，有的闹事移民就是当地县级领导的亲戚或朋友。一些地方政府官员善于拿移民说事儿，实质却是为了自身的利益需求，并不是真正为移民考虑。

　　前述负责人指出，水电工程建设的最大制约来自地方政府，“如果它能给你提供好环境，建设就能顺利开展。反之，企业寸步难行。”

　　电源点争夺

　　倚仗水电赢利的五大发电集团，难掩新项目投资冲动。但竭力拼抢电源点后，留下的却是资源利用效率低下难题

　　“大家私下曾有个约定，你不到我这里来，我不到你那里去。”大渡河公司内部人士对《财经》记者说，但各大发电集团对水电资源的饥渴不言自明。

　　摸清地方政府对水电项目的急切心理后，企业的“君子约定”自然被打破。五大发电集团争相将触角延伸至“他人地盘”，“抢点就是王道”，积极游说地方政府跑马圈水。

　　一位不愿具名的水电开发人士告诉《财经》记者，企业争抢电源点时往往承诺“马上开发”，对于地方政府而言，齐头并进建设所带来的投资与GDP拉动，显然比有序的梯级开发更有吸引力。

　　2003年1月12日，大渡河公司高层与四川省政府签订大渡河开发战略协议，自认为该流域所有电源点均已落袋，可安心推进滚动开发计划。

　　岂料仅过半年，大唐高层入蜀游说，称“将支持四川经济发展，希望省政府能划分站点”，并承诺“马上开发”，长河坝电站和黄金坪电站即被其收入囊中；再过半年，华电高层又以相似理由说服四川省领导，获得泸定电站开发权；紧接着，中旭集团争得龙头石电站开发权。

　　目前，大渡河上共有国电、大唐、华电、华能、中旭集团等五家投资主体，其中的硬梁包电站和老鹰岩电站，因华能与国电争执不下，四川省政府难作取舍，于2009年决定以交叉控股方式交给两家共同开发。

　　大渡河公司内部人士感叹，“和政府签协议，也有效，也无效。”业内人士形容：“谁下手快，谁抢到的站点就多。”

　　如今，黄河上游北干流、金沙江、澜沧江上中游、大渡河、珠江水系干流等主要水域的电源点已瓜分完毕，部分已开工或投产发电，部分正在开展项目前期规划。

　　但这仍无法满足电力巨头的庞大胃口。《财经》记者了解到，华能、大唐、华电、国电、中电投等已在西藏雅鲁藏布江流域展开新一轮争夺，并在四川、云南等西南地区积极洽购中小水电项目，且将触角伸至缅甸、泰国、越南、老挝等周边水电资源丰富的国家。

　　同一个流域，多个投资主体竞相开发的现象引发业内人士忧虑。中国水利水电科学研究院副总工程师郭军对《财经》记者表示，若以一家公司为开发主体，可实现对全流域的水能调度，发挥水资源最大效能。

　　从挪威、美国等水电开发优势国经验看，均为单一主体对一个流域进行整体开发，此举既可统筹考虑电力接入系统和外送规划，改善电网特性，亦可有效解决梯级补偿问题，促进龙头梯级电站建设，实现梯级电站的联合优化调度。

　　一旦不同投资主体抢滩、腰斩江河后，由于不同季节不同时段的电价各异，各家为追求最大经济效益，就会强行按自身要求发电，全流域水能的利用效果将大打折扣，资源利用效率会变得低下。

　　“我们也制定了梯级、滚动开发战略，预备先难后易。”大渡河公司人士说，“无奈其他集团利用时间差，将优势资源抢了去。”

　　该公司大岗山电站就面临与龙头石电站的水头（任意断面处单位重量水的能效果，影响发电量）矛盾，后者多占三米，却因装机容量过小无法达到最佳发电效果，而大岗山电站只能望水兴叹。

　　陈云华指出，一条江由一个有能力和经验的实体进行整体开发，不仅有利于统筹水能资源开发，节省开发建设成本，促进电站优化运行，更有利于流域环境的综合规划，保护流域生态环境和生物多样性。

　　一位水电工程建设人士告诉《财经》记者，为抢电源点，有些企业甚至迫不及待提前动工，在规划和设计上存在天然缺陷，这常常导致后期投入成本增加20亿元甚至40亿元。[Page]

　　水电研究专家呼吁，水资源开发权应交由国家统管或有序分级管理，不能任由地方政府权力肆意放大，否则水电无序开发必将影响其可持续发展。

　　核准制悖论

　　审批制改为核准制后，不但未减少行政手续，反而让项目获批难度大大增加，这又给地方政府制造了机会

　　水电开发项目审批制度的变革亦给地方政府制造了机会。2004年，国家投资体制改革变项目审批为核准，但从近几年的情况看，这非但未减少行政手续，反而让项目获批难度大大增加，无形中恶化了水电行业的开发乱局。

　　2005年至2009年，全国水电实际开工量仅为2000多万千瓦，远低于原定7000万千瓦的规划，一个重要原因就是项目核准时程序复杂，困难重重。

　　水电建设项目实行审批时的主要程序包括项目建议书、可研报告审批和开工审批三个阶段。在预可研报告完成后，上报项目建议书，待批准后即可开展可研设计；之后，上报可研报告，批准后即能开展“三通一平”工作，其相应工作完成后上报开工申请；经有关部门批准后，主体工程即可正式开工。

　　从事工程建设的内部人士说，实际操作中，一旦项目建议书获批就可现场动工。

　　以加快流程为目的的制度变革，结果却让水电开发企业不知所措。业内人士向《财经》记者反映，项目由审批制改为核准制后，减少了一些不必要程序，但近几年社会对水电建设负面声音不断增多，国家层面要求的文件也越来越多，设计深度、设计面、设计前期工作相应大幅增加，业主负担不断加重。

　　一般而言，装机容量2.5万千瓦以下的水电开发项目由当地市（州）发改委核准，25万千瓦以下由省发改委核准，25万千瓦至100万千瓦的交由国家发改委核准，100万千瓦以上则由国家发改委报国务院审批核准。特殊项目如跨省界电站、开发涉及国际关系河流电站等，虽装机容量小于25万千瓦，仍须国家发改委核准。

　　《财经》记者获得的一份水电站核准文件目录单显示，一座大型水电站的审查共分规划、预可研、可研核准三个阶段，需准备的审查和核准文件多达55个，需过会的审批机关亦有25个之多，涵盖国家发改委、省发改委、国土资源部、省国土资源厅、国家环保部、省环保局、水利部、国家或省地震局、国家安监局、省政府、市（州）或县政府、移民办、铁道部、铁路局等十余个行政部门。如电站具有特殊性，还需增加一些相应的审批机构及中间流程。

　　上报流程颇为繁复，一座大型水电站在完成最后核准前需经历17道递进式关卡，几乎每一个环节都需取得行政主管部门的批文。只要一个环节遇阻，整个工作就会戛然而止。

　　大渡河公司副总经理付兴友在接受《财经》记者采访时表示，随着国家对基本建设的进一步规范和民生工程建设，审批机构、部门和需要获得的批文只会增加，不会减少。

　　“水电建设期时间长短，依据相关主管部门的审批程序快慢而定。水电建设速度能否加快，取决于国家行政程序的优化。”付兴友说。

　　二滩公司总经理陈云华表示，水电站建设周期性明显，建设黄金期就是枯水期，“有时错过一天就错过了一年”，一旦工程搁浅则损失巨大。

　　“最理想的状态是把准备工作做完即获得核准，中间没有时间差。”前述工程建设人士告诉《财经》记者。

　　付兴友表示，“十二五”期间，要想加快水电开发步伐，就应转变核准方式，完善水电核准并量化有关指标。不妨对核准项目规定一些强制性条款，清楚界定水电正式开工和施工准备期建筑项目，即采用目前火电建设具备条件就发给“路条”的办法。

　　他认为，对于将水资源最大限度优化利用，促进环保、拓展旅游，且带动地方经济发展的水电项目，应先批特批。

　　《财经》记者了解到，审批变核准还导致企业可下达封库令的时间普遍拖延了至少两年。

　　正是在这延时的两年之中，移民问题变得更加复杂。期间，获得消息的库区外百姓会纷纷涌入库区抢建，令移民成本不断提高。抢建者多得到州、县领导的报信，他们常常卡好时点建房栽树，获得的补偿远远高于原住民。

　　不愿具名的移民工程负责人表示，假如前期规划设计时移民数只有100人，往往封库令下达时，移民数就已增至1000人甚至几千人。“按原来测算，我们有能力按最高标准给予补偿，但人数激增后，企业也要考虑开发成本，容易发生群体性事件。”

　　该负责人表示，“其实企业也愿意和老百姓直接对话，愿意按标准上限支付。”但根据国家相关政策，移民只能由地方政府搬迁和安置，企业除支付移民费用外，不得直接参与移民谈判。这亦为地方政府创造了更大的辗转腾挪的空间。