摆脱传统路径依赖 强化源头审批监管 “两高”项目收紧背后的减排账

近段时间以来，“两高”项目受到广泛关注。

7月30日召开的中共中央政治局会议，要求坚决遏制“两高”项目盲目发展。8月26日举行的坚决遏制“两高”项目盲目发展电视电话会议，作出严查违规上马、未批先建项目等具体部署。日前进驻五省和两家央企的第二轮第四批中央生态环境保护督察，也将严格控制“两高”项目盲目上马作为督察重点。

“两高”，即高耗能、高排放，相关项目通常属于煤电、石化、化工、钢铁、有色金属冶炼、建材等6类行业。此前，一些地区对贯彻新发展理念存在模糊认识，上马“两高”项目出现抬头趋势，甚至在高碳轨道上谋划“十四五”发展规划，给全国碳达峰、产业结构调整、生态环境保护等工作带来严峻挑战。

“十四五”时期是我国转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚期，也是碳达峰的关键期和窗口期。在“十四五”开局之年，如何加大力度遏制、监管“两高”项目盲目发展，关乎经济社会全面绿色转型以及碳达峰、碳中和目标如期实现，必须高度重视。

一些地方违规快上、抢上“两高”项目，未批先建问题突出

国家发展改革委8月份新闻发布会披露，今年上半年，青海、宁夏、广西、广东、福建、新疆、云南、陕西、江苏9个省（区）能耗强度同比不降反升，还有10个省份能耗强度降低率未达进度要求。

严峻的节能形势背后，遏制“两高”项目行动乏力是重要原因之一。国家发展改革委下发文件要求，能耗强度不降反升的9省（区），对所辖能耗强度不降反升的地市州，今年暂停国家规划布局重大项目以外的“两高”项目节能审查。

不止如此。7月，第二轮第三批中央生态环境保护督察组相继向所进驻的8个省（区）反馈督察情况，“两高”项目管控不力也是通报指出的共性问题。

从反馈内容看，很多地方仍存在传统路径依赖，对已有“两高”项目割舍不下。广西水泥熟料等高耗能行业产能持续扩张，12个在建项目产能达1734万吨，是“十三五”增量的2.9倍。河南安阳不顾产业结构偏重、环境空气质量在全国排名长期靠后的实际，焦钢比高出国家要求45%。

此外，一些地方盲目上马“两高”项目的冲动强烈，有大上、快上、抢上、乱上的势头。山西计划全省上马178个“两高”项目，预计能耗5942万吨标准煤，大幅超出“十四五”新增用能空间。在建或已建的101个项目里有72个手续不全，比例高达71.3%。

其中，晋中市不顾水资源禀赋和环境承载能力，盲目上马焦化项目，未批先建、违规取水、违法排污问题严重，被中央第一生态环境保护督察组作为典型案例公开通报。

按照我国环境影响评价法以及相关规定，新上项目要经过环评、水资源论证、节能审批等。在未完成水资源论证和节能评估，部分项目未获得环评批复情况下，晋中市介休、平遥、灵石等县（市）却违规上马了5个焦化项目。而当地放任焦化产能快速扩张的问题在2017年第一轮督察时就被指出，但到第二轮督察仍未整改。

这些项目如果全部建成投产，将比2019年实际新增焦化产能692万吨，每年将新增用水约1200万吨、新增用煤约1000万吨，并大幅增加主要大气污染物和二氧化碳排放量。晋中市属极度缺水地区，水资源人均占有量不足全国平均水平1／6。焦化项目不仅污染严重，而且与民分水，导致村民吃水困难，群众对此反映强烈。

督察还发现，多地在审批、监管“两高”项目时默许纵容，甚至为了让违规项目“合规”搞变通、打“擦边球”。比如，安徽省六安市一矿业公司球团项目未取得能评审批手续开工建设，省、市、县三级发展改革部门明知其违法却不制止。江西省九江、上饶等地在没有完成“十三五”能耗控制目标情况下，部分项目违规上马并已建成投运。云南省曲靖、楚雄等地工信部门违规为两家企业备案，督察组进驻时仍在违规生产。

“两高”项目对环境影响巨大，盲目上马原因在于思想认识、监督管理不到位

当前，我国产业结构仍然偏重，能源体系高度依赖煤炭等化石能源，能源消耗和污染排放量大。严控“两高”项目，已经成为碳达峰、碳中和工作的当务之急和重中之重。

“‘两高’项目耗能大，如果现在不遏制、不逐渐减少，将来能源结构转型就很难。”厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强接受记者采访时表示，去年我国火电发电量全国占比为68%，今年上半年已经涨到73%，低碳发展压力很大。

严控“两高”项目建设与减污降碳密不可分。中央生态环境保护督察办公室常务副主任徐必久在相关新闻发布会上表示，上马“两高”项目的大量排放，会对环境质量改善带来巨大影响。将来，按照环境质量改进要求，这些项目要逐步退出，又会带来巨大的经济损失，所以要严格控制。

其实，为优化产业结构、转变经济发展方式，相关部门不止一次提出遏制“两高”产能盲目发展的要求，也配套了相应的措施。近年来，国家在“两高”项目准入方面出台了一系列政策，包括“三线一单”、环评审批、节能审查、水资源论证、煤炭消费量减量替代、产能置换等，相关要求明确清晰。

在这样的背景下，为何还有地方和部门为“两高”项目盲目上马大开绿灯？存在违规问题的“两高”项目为何能长期安然无恙？

记者梳理发现，一些地方经济发展没有脱离高碳轨道，谋求以“两高”项目拉动增长，没有从根本上、结构上摆脱粗放型发展模式。究其原因，是对“十三五”能源发展规划落实不到位、对“十四五”碳达峰目标任务缺乏清晰认识。

有的地方未严格落实国家目标任务，在减污降碳方面与中央要求存在明显差距，旧账未了又添新账。有的地方在错误政绩观影响下，落实政策走了样，该淘汰的不淘汰，减量替代、产能置换变成数字游戏。还有的地方虽出台了节能减排和煤炭消费减量替代方案，但在实际工作中如同一纸空文，其结果只能是能耗总量节节攀升、空气环境质量步步后退。

披露出来的问题虽然都在企业身上，但是源头在于地方党委、政府和相关部门思想认识、监督管理不到位。一些地方的监管部门对相关违规违法行为只是简单处罚而没有严肃处理，有的甚至弄虚作假，为违法企业撑起了“保护伞”。

个别地方政府甚至违规推动项目建设。辽宁省昌图县召开县长办公会违规推动“两高”项目建设，要求相关审批和主管部门不得对未办理审批手续的项目予以处罚；义县将“两高”项目作为年度重点工程，成立专班推动，导致相关项目在未取得节能审查、施工许可等手续的情况下擅自开工建设。

正是上述种种行为，无形中使“两高”项目盲目发展问题长期存在，甚至愈演愈烈。

中央持续释放坚决遏制信号，源头防控是治本之策

今年以来，中央持续释放坚决遏制“两高”项目盲目发展的信号。

“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，要坚决遏制“两高”项目盲目发展，推动绿色转型实现积极发展。

习近平总书记4月30日在主持中共中央政治局第二十九次集体学习时强调，要把实现减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，加快推动产业结构、能源结构、交通运输结构、用地结构调整。不符合要求的高耗能、高排放项目要坚决拿下来。

生态环境部、国家发展改革委也动作频频。今年年初召开的全国生态环境保护工作会议，明确提出从严从紧从实控制高能耗、高排放项目上马。国家发展改革委则对能耗强度不降反升的省区节能主管部门负责人谈话提醒，督促有关地区进一步加强对高耗能、高排放项目的监管，分类梳理，分类处置。

在林伯强看来，“两高”项目继续压缩收紧是今后政策的大趋势。“比如，我国钢和水泥的产能都占全球一半以上，将来国内基建发展到一定程度后，是否还有必要保持这样高的产能占比？”他认为，一方面，“两高”项目的产能过剩，收益本来就不是很高，如果碳成本进一步加大，这类项目的处境会更艰难；另一方面，各地碳减排的压力越来越大，遏制“两高”项目对于减排是最直接且有效的举措。

生态环境部5月底印发《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》，立足区域环评、规划环评、项目环评、排污许可、监督执法、督察问责“六位一体”全过程环境管理框架，明确环境管理要求，引导“两高”项目低碳绿色转型发展。

“源头防控是遏制‘两高’项目盲目发展的治本之策。”生态环境部有关负责人解读称，通过强化环评和排污许可及监管执法，能够有效实施对“两高”项目的源头严防、过程严管、后果严惩，推动绿色转型和高质量发展。

该指导意见在宏观层面，要求各级生态环境部门加快推进“三线一单”成果在“两高”行业产业布局和结构调整、重大项目选址中的应用；在中观层面，对涉“两高”行业的综合性规划、工业和能源等专项规划、产业园区规划，提出了严格审查的具体要求；在项目层面，从严格环评审批、推进减污降碳协同控制等方面明确了有关要求。

尤为引人关注的是，指导意见明确将碳排放影响评价纳入环境影响评价体系。

生态环境部环境规划院专家调研发现，不少地方认为2030年前还可以继续大幅提高化石能源使用量，甚至还在高碳的轨道上谋划“十四五”发展规划，攀登碳排放“新高峰”，达到“新高峰”后再考虑下降。

这类认知显然没有意识到碳达峰、碳中和的根本目的。指导意见将碳排放纳入环评体系，从产业源头计算控制碳排放量，是严把准入关的具体体现，有助于倒逼经济绿色低碳转型。

严格事前审批把关，强化事中事后监管，实现绿色低碳高质量发展

“山西严格控制‘两高’项目盲目上马，加速淘汰退出炭化室高度为4.3米的焦炉，推进工业企业污染深度治理，全省24家在产的钢铁联合企业基本完成超低排放改造工程，20家焦化企业、17家水泥熟料企业列入今年完成超低排放改造计划。”在8月4日举行的山西省“全面建成小康社会”系列新闻发布会上，该省生态环境厅相关负责人介绍了产业结构调整方面的最新进展。此时，距离中央第一生态环境保护督察组进驻山西仅过去不到4个月。

从督察结果看，相关地区一批违反生态环境保护法律法规的项目被叫停，一批绿色生态产业加快发展，一批传统产业得到了优化升级，实现了生态环境保护和推动经济高质量发展的双赢。

生态环境部部长黄润秋曾公开表示，中央环保督察紧盯“两高”项目，不是不让项目上马、不让发展，而是要通过遏制盲目上马“两高”项目，进一步优化产业结构和能源结构，走绿色低碳、高质量的发展道路。在这方面，将给地方整改留足合理的时间，指导地方坚持“先立后破”，不搞“急转弯”。

实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，严控“两高”项目盲目发展也需要加大力度、久久为功。

当前，山西、宁夏、陕西等多地都已研究制定遏制“两高”项目盲目发展的行动方案。国家发展改革委近期也会同有关部门开展了专项检查，督促各地压减拟上马的“两高”项目350多个，减少新增用能需求2.7亿吨标准煤，下一步将完善和强化能耗“双控”制度，制定出台三年工作方案，坚决把不符合要求的“两高”项目拿下来。

目标和要求已经明确，要确保政策措施落地见效，相关地区和部门首先应该转变观念，全面梳理排查在建项目，科学稳妥推进拟建项目，挖掘存量项目节能潜力。对已开工建设的“两高”项目形成清单并逐一评估检查，对在建“两高”项目节能审查、环评审批情况进行复核，对未履行相关审查审批手续、把关不严、落实要求不力的项目，严格按照要求整改。

在对“两高”项目进行准入限制、鼓励重点行业加速产业升级的同时，监管部门还应加大查漏补缺力度，既增强企业外部的约束力，又激发企业的内生动力，促使企业引进减污降碳、绿色节能的生产工艺，用技术创新提升绿色发展水平。

贯彻新发展理念，离不开纪检监察机关的监督保障。据中央纪委国家监委驻生态环境部纪检监察组有关负责人介绍，他们派出专项监督检查组围绕中央环保督察开展监督，通过深入督察一线、到督察驻地走访、列席相关工作会议、参加下沉督察等方式及时掌握督察以及发现问题整改进度，提出具体监督建议等，以严明纪律护航生态环境保护。