国家矿山安监局云南局助全省煤炭产业脱胎换骨

云南地处西南边陲，煤炭资源丰富，保有储量达739.58亿吨，在南方省份中，仅次于贵州。 

但云南小矿多、灾害重，安全基础薄弱，用国家矿山安监局云南局局长贺德安的话来讲，“存在先天不足”。 

面对先天不足，如何知后而进、奋起直追？2019年以来，云南局形成了“内提效率、外聚合力、融合发展、标本兼治”的工作思路，采取“笨办法、新技术、示范化”三大措施，推动全省煤矿走向本质安全、实现高质量发展。 

截至目前，云南煤矿数量从2019年末的433处减少到222处，3个州市、16个县区的煤矿整体退出；全省建成一级标准化煤矿3处、智能化采煤工作面1个、综采综掘工作面253个，正在建设的智能化工作面22个、综采综掘工作面130余个。全省煤矿安全生产形势稳中向好，2020年煤矿百万吨死亡率同比下降62.6%，2021年至今同比下降45%。 

标本兼治 从顶层设计改变“踩着底线”走 

2019年6月19日，刚到云南任职的贺德安迎来了《云南省煤炭产业高质量发展三年行动计划（2019—2021年）》的出台。该计划明确提出，实施“机械化换人、自动化减人”，提升安全保障水平，到2021年底，全省煤矿数量控制在200个以内。 

事实上，云南煤炭产业转型升级的努力一直以来都没有停止过，特别是2008年的资源整合、2014年的转型升级，全省煤矿数量减少了近1000个，煤炭年产量一度突破了1亿吨，创造了90多个月不发生重大及以上事故的“最长周期”……然而，纵向比进步大、横向比差距大的状况仍然存在，煤矿“多、小、弱”的基本面仍然是高质量发展的最大瓶颈。 

贺德安告诉记者，他刚到云南时，全省有400多个煤矿，基数仍然很大，更重要的是小煤矿占比大、办矿水平和安全保障能力都比较低，虽历经多次重整，但“总是踩着底线走，就汤下面，办矿水平没有本质提升”。 

该计划出台，无疑给滇煤破局带来新机遇。从何破题？“标本兼治！”贺德安赴任云南时，国家矿山安监局一位领导在谈话中这样叮嘱他。“这4个字，我一直记在心上。”贺德安说。 

此后，云南局结合“不忘初心、牢记使命”主题教育，在深入开展调研、形成14个调研报告的同时，组织全体干部职工开展集中研讨，逐步明晰了推动全省煤矿安全生产走标本兼治路径的方向。 

治标：结合云南煤矿实际，持续强化监察执法、集中整治、打非治违，督促加强监管执法、盯守巡查、联合惩戒，以高质量的行政执法、高密度的监管盯守、高强度的惩戒措施防控事故。治本：着眼高质量发展目标，系统推进企业落实责任、治理灾害、管控风险，引导推动煤矿关闭退出、革新技术、提升素质、优化系统，全面促进煤矿数量减少、做强做大，实现本质安全。 

“标本兼治看似老生常谈，但真正做到并不容易。”贺德安说。 

2020年2月，云南省罗平县树根田煤矿发生事故。这是当年全国第一起煤矿较大事故，这也让云南省政府痛下决心，“铁腕治煤”。同年3月，《云南省人民政府关于整治煤炭行业加强煤矿安全生产的通知》出台，全盘采纳云南局建议，明确除曲靖市等“三州五县”及云南省煤炭产业集团外，所有州市、县区一律整体退出煤炭产业，2020年6月底以前完成重组。 

“淘汰一处落后产能，就是减少了一个重大危险源。对保留下来的煤矿，要推动其升级改造，提升安全保障能力。”贺德安表示。 

对此，云南局建立了监察员“一对一”联系服务煤矿制度，对保留煤矿进行逐矿研究，编制了“一矿一策”转型升级建议，推动煤矿突出“四个对接”（科学对接国家产业政策、精准对接省委省政府决策、有效对接自身资源条件、无缝对接监管监察要求）、做到“四个升级”（矿井规模升级、生产系统升级、采掘工艺升级、管理水平升级），走智能化、标准化的发展道路。 

有了政策后怎么办？还是“踩着底线”走？贺德安坦言，提出“四个对接”“四个升级”，主要为了从源头上改变煤矿的思维惯性。 

之前很多人认为，云南煤矿地质条件差，搞不了综采综掘，会亏损。为此，他们专门到设计院调研：让大家算算账，年产30万吨矿井，上一套综采设备，投入多少、利润多少。结果，按当年煤炭市场价一两年就能回本，“怎么会划不来？” 

实践证明，划得来。2020年，云南保留煤矿222处，在煤矿数量同比减少49%、煤矿事故起数和死亡人数分别同比下降66.7%和62.5%的前提下，产煤5300多万吨，产量不降反升。同年，来滇督查煤矿安全生产工作的国家矿山安监局督查组，充分肯定云南煤炭产业整治升级取得的“三降一增”成绩，指出标本兼治的路径可行、云南局服务产业高质量发展的做法可取。  

多管齐下 推动煤矿夯实“安全之基” 

有了政策，思路理清，但具体用什么方法，才能推动煤矿实现本质安全？2020年以来，云南局针对灾害治理、风险防控、人员素质提升等问题，从方法措施层面进行了实践探索。 

“抓煤矿安全是我们的主责主业，抓安全先要抓灾害治理。”贺德安说，云南煤矿先天不足，科技水平相对较低，采取“笨办法、新技术、示范化”三大措施，推动重大灾害治理，这也是根据实际情况摸索出来的。 

三大措施具体包括：推行“两把锁”管理、有掘必探、前探梁支护等切合实际、行之有效的经验和办法，并将其固化为制度；积极推广瓦斯、水害、顶板、提升运输等先进适用技术，逐矿督促其明确配备的时间表；分类指导灾害治理示范煤矿建设，初步建成首批6类16处示范煤矿，目前正在推进第二批示范煤矿建设。 

“笨办法也可能是老办法，比如手指口述的管理方法，在其他省已经用了不少年，云南有些矿去年才开始用，但确实简单好记、管用。”云南局监察执法一处处长张启坚举例说。该处辖区曲靖市是云南最大产煤市，产量约占全省总量的一半。 

除了外省先进经验外，云南局还把当地煤矿摸索出的经验办法，统一收集整理，进行制度化推广。 

“比如‘两把锁’这个笨办法，最早在富源县恒达煤矿使用，后来在全省推广。”云南局监察执法一处副处长龙杰介绍说，该矿在确定探放水钻孔基准线时，实行标注和挂牌上锁管理，“两把锁”分别由县级监管部门驻矿监督员、煤矿井下带班矿领导负责管理，从而确保探放水的真实性。 

富源县属曲靖市，是云南最大产煤县，煤炭产量约占全省四分之一。富源县能源局局长张飞介绍说，该县每季度都要组织召开煤矿现场推进会，推动“笨办法、新技术、示范化”三大措施落实。 

为推动三大措施落地，今年10月，云南局专门印发《关于推广云南省煤矿灾害治理典型经验的通知》，要求用好笨办法不能变形走样，推广新技术不能空喊口号，抓实示范化不能停滞不前。 

“坦白讲，无论是开采还是灾害防治，云南煤矿在技术上要领先很难，但把成熟先进的技术引进来，那也是新技术。”贺德安说，明年要力推全省瓦斯治理上新台阶，推广大口径钻孔，当地技术力量不够，可以邀请省外第三方施工队。 

煤矿安全生产是系统工程，除了灾害防治，还有隐患治理、风险防控、支撑保障等众多工作。 

在风险防控方面，云南局落实“日排查、周分析、月总结、季通报”的煤矿隐患排查治理机制，制定煤矿事故隐患排查表，梳理明确井工煤矿15个方面、295项排查内容，露天煤矿16个方面、170项排查内容；压实“三层四级五员”风险超前防控责任、“三层四级五责”风险过程管控责任，常态化研判风险、针对性采取措施。 

在强化支撑方面，云南局建成覆盖所有生产建设煤矿的监测预警、人员定位、视频监控系统，实现实时在线监控，助力远程监察执法。今年以来累计培训煤矿各类人员90210人次，检查考核13支救护大中队（17支中队）质量标准化建设，开展应急管理专项监察和检查63次，检测矿用设备14395台件、仪表仪器22640台件。 

针对全省煤矿普遍存在的依法办矿管矿意识不强、从业人员素质能力不足等问题，云南局以开展“学法规、抓落实、强管理”活动为突破口，分级分类组织煤矿全员学习煤矿安全法律法规标准和“一规程三细则”，全省煤矿集体学习659班次、受众66387人次，网络学习57586人次，对标对表检查整改隐患8299条。 

“这几年煤矿变化确实大。”云南局监察执法一处监察员郭建峰深有体会。他从中国矿业大学毕业后进入安徽某国有大矿工作，2017年考入云南局，刚来时去矿上监察，“落差很大”。当时，单轨吊等很多北方煤矿必备的设备工艺，在这里几乎看不到。他们不断引导煤矿，要做强做大，安全保障水平、机械化水平上来了，出煤量就会增加，效益也提高了，“思想上的转变比较大”。 

“2014年有阵痛，我刚来恩洪煤矿时，管理人员提出1年要100个工伤指标，非常吓人，但这几年通过推行先进生产工艺等措施，安全保障水平大幅提升。”云南省煤炭产业集团恩洪煤业公司董事长张天说，明年要上智能化设备，井下用人进一步减少、安全系数更高，产能可发挥到70%以上。  

聚力提效 激发责任主体齐抓共管 

今年11月5日，习近平总书记在北京亲切会见全国应急管理系统先进模范和消防忠诚卫士表彰大会代表。云南局监察员杨照方作为全国矿山安监系统9名先进工作者之一见证了光荣一刻。 

杨照方2013年考入云南局，8年来时刻处于“备战”状态，每年周末加班60天以上，曾为查清一煤矿违法事实驻矿10天，3次入井固定证据，开出原昭通监察分局首笔100万元以上罚单。 

谈及会见，他却说：“我心里很忐忑。荣誉是大家的，我只是比较幸运地代表大家来领取了它。” 

“荣誉是大家的”，这虽是自谦之词，却也真实道出了云南局监察员的整体工作状态。 

“在全国25个省局中，云南局辖区内煤矿数量为第七，非煤矿山数量第一，但只有108个人员编制。”贺德安说，“这意味着我们需要承担的任务更重，付出的努力更大。” 

云南煤矿点多面广，最远距离昆明700多公里、距执法驻地也有500多公里。监察员披星戴月连轴转是常态。 

记者见到龙杰的前一天，正赶上他24小时值班，当晚就接到辖区内某矿瓦斯超限警报的通知。“10分钟内出发，处理完隐患，写好执法文书，半夜2点才回到家，第二天一早又来上班。”龙杰笑着说，习以为常了。 

据介绍，2020年以来，云南局坚持全员下沉执法，以人均下基层157.7天/年、在煤矿执法107.5天/年的高强度工作，累计监察执法1508矿次，查处事故隐患10887条，实施行政处罚罚款14256.81万元，特别是依法严查了56条重大隐患，重处了一批主观故意、屡查屡犯的严重违法违规典型案例。 

“一处的大多数监察员每年监察工作日达到了200天以上。”云南局监察执法一处副处长杨国伟说。 

云南局监察执法一处监察专员彭志刚今年8月在下井监察时脊椎受伤，正常至少需要静养3个月，但2个月后他就待不住了，“想着年底工作量大，人手紧张，赶紧回来上班”。 

用辛苦指数换安全指数，这是云南局监察员的共同心愿。但坚持长期高负荷的工作模式并非长久之计。 

“工作摆在眼前，该干的必须都干好，怎么办？只能在提高效率上下功夫。”贺德安说。 

一方面，该局“内提效率”，大力推进信息化建设、提升履职能力、完善执法机制。例如，实行无纸化办公，OA系统两个月上线全面运行，基本涵盖所有业务；实施“能力提升年”，开展能力提升四大工程；创新开展执法文书预审，探索建立“1234567”精准执法机制、持续开展“1+X”专项监察等。 

刀刃向内、自我提升、精准执法的效果是明显的。 

杨国伟说，近几年大家的工作方法转变很大，不是查完隐患就下执法文书，而是查出隐患先开确认会，和煤矿管理人员一起讨论，隐患是否属实，违反了什么规定，应该怎么处罚，“都要讲清楚”。 

“之前煤矿一提到监察人员，就觉得是查隐患、罚钱的，有点不敢交流。”郭建峰说，“现在明显的改变就是，矿上会主动给我们打电话，问‘一炮三打’怎么装、瓦斯监控系统探头放得对不对……会主动问这些事情。” 

“他们经常到井下，为我们解决了很多实际问题，在他们的监察指导下，我们连续5年实现安全生产。”提到云南局的监察员，昭通市镇雄县久源煤矿矿长侯广法真心“点赞”。 

另一方面，该局“外聚合力”，紧盯煤矿企业、煤矿安全监管部门责任落实，形成各尽其责、同向作用的工作合力。他们紧盯煤矿投资人、矿长、总工程师等“关键人”，开展主体责任监察，以执法倒逼煤矿尽责；倡导共管共治，与各级部门配合，强化联席会议、联合督导检查，推动各项措施落地。 

“标本兼治就是一手抓安全，一手抓发展。”贺德安说，“我们坚持向国家局、省政府多汇报，跟基层多联系，和相关部门多沟通。只有形成共识、凝聚合力，才能真正把安全搞好。” 

云南局政策法规处副处长蔡亮树介绍说，当前全省保供任务重，煤矿安全生产压力倍增。全省仅75处煤矿恢复生产、核定生产能力不到5000万吨/年，截至目前已生产原煤5700余万吨，但与省政府定下的全年生产原煤6500万吨的目标差距依然很大。保供压力下，生产煤矿冒险蛮干“多出煤”、建设煤矿以采养建“快出煤”、关闭退出煤矿最后疯狂“偷出煤”的风险加剧；煤矿转型升级行政审批难、进度慢，短期内难以新增大规模的安全产能。今年以来，该局查处煤矿重大隐患33条，已超过2020年全年的23条，屡罚屡犯情形依然普遍。 

对此，贺德安表示，云南局将直面难题、继续迎难而上，在2022年做好五方面工作：着眼大局大势，担当政治责任；着手全面履职，抓好开局起步，协调推动煤矿、非煤矿山领域安全生产；着力提升效能，严格管控安全；着重综合施策，有效防控风险；着意服务指导，推动安全发展。