社会保障：从人人享有到人人公平享有

　　经过多年的改革探索，特别是随着 《社会保险法》的颁布实施，我国社会保险正在由制度全覆盖走向人员全覆盖，实现人人享有社会保险的日子将不再遥远。下一个目标，应该是人人公平地享有社会保险。虽然这不是短期内可以实现的，但是，必须认准这个目标，朝着这个目标设计实现路径，并为之不懈地努力。为此，需要着重从以下3个方面努力。

　　树立公平理念

　　作为社会保障项目和基本公共服务的社会保险制度，与互助合作保险和商业保险最本质的区别是其公平性。

　　我国现行的社会保险制度按人群设置，在公平性方面还有很大的完善空间。这有其历史的原因，但主要是因为1980年代以来，社会保险制度改革过程中缺乏顶层设计和系统考虑。从根本上说，这是一个理念问题。如果承认国民有享受基本风险保障的权利，那么，为社会成员提供社会保险就是政府的基本职责；如果承认每一个国民具有平等的权利，那么，政府提供的社会保险就不应该在人群之间有大的待遇差异。

　　基于这样的理解，我们国家未来一个时期的社会保险制度改革，应当以控制和缩小群体间待遇差距为目标，从城市保险走向城乡保险，从人人享有走向人人公平地享有。具体地说，一是要加快国家机关事业单位退休保障制度改革；二是要加快中央国家机关和部分省市公费医疗制度改革；三是要稳定职工基本养老保险和职工基本医疗保险的保障待遇，切实提高农村社会养老保险、农村合作医疗、城镇居民社会养老保险和基本医疗保险的保障待遇水平；四是要积极探索农民意外伤害保障机制；五是要积极探索农民、非正规就业者和城镇居民生育保障机制；六是要促进商业保险和互助合作保险等各类补充性保险发展。

　　优化制度设计

　　现行社会保险制度碎片化，具体政策和待遇水平在人群之间、地区之间存在差异，有的甚至相差悬殊。这就使得这项基本公共服务的公平性受到质疑。制度设计的种种缺陷，使得社会保险制度运行的可持续性面临挑战，如果处理不当，终将影响人人公平享有社会保险服务。为此，必须优化制度设计，以增强公平性和可持续性。

　　加快制度整合。现行社会保险制度按照人群分设，缺乏效率，有失公平，引起了待遇攀比与群体矛盾，诱发了投机行为和道德风险，增加了管理工作难度，还造成了资源浪费。从未来的发展趋势看，应当尽快实现城乡居民社会养老保险制度和社会医疗保险制度的整合，即把农村社会养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度整合成城乡居民社会养老保险制度，把新农合与城镇居民基本医疗保险制度整合成城乡居民社会医疗保险制度，形成社会保险 “有工作单位的人一个制度，没有工作单位的人一个制度”。再积极创造条件，在适当时，实施城乡居民社会养老保险制度与职工基本养老保险制度的整合，形成全民统一的社会养老保险制度；实施城乡居民社会医疗保险制度与职工基本医疗保险制度的整合，形成全民统一的社会医疗保险制度。这两个阶段的整合，都必须把保障待遇的逐步统一作为核心内容。

　　维持适度保障水平。社会保险是一种基本保险，以保障基本生活、基本医疗服务、基本康复服务等为职责，因此，必须维持适度的保障水平。上世纪90年代社会保险各项制度改革设定的社会保险待遇基本上是合适的，符合现代政府基本风险保障服务责任定位，也与国际社会保障待遇水平接近。最近几年，社会保险部分项目待遇有不同程度提高，对此，我们需要冷静分析。事实上，如果保障待遇过低，则起不到保障的作用；如果保障待遇过高，则将引发道德风险，造成资源浪费。因此，必须研究社会保险待遇的适度水平，制度设计中要合理体现。

　　降低 “系统老龄化”。在社会保险制度覆盖范围内的参保人群中，有实际缴费人群相对减少、享受人群相对扩大的趋势。这种现象，显然与全社会的人口老龄化趋势有关，但是这还与制度设计和运行环境有关。根据我们的研究，这一现象不仅发生于社会养老保险中，而且也会出现在医疗保险之中。因为老年人群的医疗消费支出高于其他群体，而且社会医疗保险基金通常采用现收现付制的筹资模式，因而，参保人群的年龄结构对于社会医疗保险基金的支付能力有重要影响，尤其是在退休人员不缴费的政策之下，社会医疗保险 “系统老龄化”的问题值得高度重视。还有一点，我们国家的法定退休年龄较低，加之提前退休现象隐形存在，进一步加剧了社会保险的“系统老龄化”。因而，必须完善社会保险筹资机制，建立科学合理的最低缴费年限制度和政策，逐步提高退休年龄，杜绝提前退休。

　　妥善处理历史债务。社会保险制度转型，尤其是筹资模式的转换，必然导致历史债务的显性化。上世纪90年代开始，我国逐步从劳动保险制度向社会保险制度转型，并在职工基本养老保险、职工基本医疗保险中采用社会统筹与个人账户相结合的筹资模式，使得社会养老保险和社会医疗保险历史债务显性化了。但当时我们没有意识到这一问题的重要性，也没有采取有效的处理措施。未来一个时期，这笔历史债务的规模将进一步扩大，需要给予准确的估算，并给出一个妥善的处理方案，否则将造成代际矛盾和社会冲突，并影响制度运行的可持续性。

　　完善体制机制

　　社会保险制度持续健康运行并保持其公平性，不仅在于制度本身的设计，还需要有效的体制机制。

　　统一经办服务，调整管理部门。前已指出，社会保险制度应当尽可能地整合，既要有制度设计方面的改进，又要有管理和经办服务的变化。从现行体制看，既要有社会保险部门内部的调整，更要有政府有关部门职能的调整，尤其是社会医疗保险三项制度的整合。

　　健全筹资机制。社会保险制度须以稳定的资金来源为基础，因此，必须建立稳定而持久的筹资机制。当前的重点，一是建立健全精算制度和基金预算制度，按照以支定收的原则，根据制度目标确定合理的保障待遇水平，从而确定需要筹集的资金及其来源；二是对于面向工薪劳动者的五项社会保险制度，要进一步改善筹资结构，均衡劳动密集型企业与资本密集型企业和技术密集型企业的负担，建立政府投入机制；三是对于面向工薪劳动者的城乡居民社会保险项目，要进一步加大政府的投入，建立筹资水平稳定增长的机制。

　　深化医疗卫生和药品流通体制改革。社会保险制度的有效运行需要良好的环境。医疗卫生体制和药品流通体制改革滞后，在一定程度上影响着社会医疗保险、工伤保险和生育保险制度的公平性和可及性。医疗卫生资源配置不均衡，医疗服务机构布局和专业分工不合理，导致病人就医成本增加，社会保险基金负担加重。因此，必须加强基层医疗卫生机构的配置，动员和吸引医务人员到基层工作，提升基层医疗卫生服务能力和服务水平。同时，要加快公立医院改革，使公立医院同民营医疗机构一起竞争。加快药品流通体制改革，重点是优化药品的流通体系，减少药品的批发环节；建立有效的药品物品配送系统，降低药品的流通费用；严厉惩治医药领域的商业贿赂及腐败行为。

　　此外，有了社会保险之后，人们对服务水平的要求也相应提高。因此，提高服务水平也是未来社会保险工作的一个重点领域。